Luego de la última mejora en la calificación de riesgo de Panamá en 2012, el país no ha subido ningún escalón, a pesar de haber registrado altas tasas de crecimiento muy superiores a las de sus pares regionales.
Las calificadoras han dado cuenta en los últimos años de un deterioro en el manejo de las cuentas públicas, especialmente por el aumento del gasto y la falta de apego a los lineamientos originales de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal, cuyos límites de déficit han sido constantemente modificados.
GESTIÓN
La Ley de Responsabilidad Social Fiscal fue aprobada en 2008 con el objetivo de “consolidar la disciplina fiscal en la gestión financiera del sector público”.
Uno de los mecanismos para alcanzar esa meta consiste en establecer unos límites al déficit fiscal y, por consiguiente, al endeudamiento público. Dicho de otro modo, la intención era obligar a los gobiernos a contener el gasto público para que este no fuera muy superior a los ingresos recaudados.
Luego de cumplir su séptimo año (entró en vigencia el 1 de enero de 2009), la efectividad de la ley ha quedado en entredicho por el manejo que las autoridades han hecho de ella.
Originalmente, se establecía un límite de 1% sobre el producto interno bruto para el déficit fiscal. Una revisión a la serie histórica revela que solo se cumplió ese parámetro en 2009. En los años sucesivos, el déficit siempre fue superior, alcanzando un pico de 3.4% en 2014 como resultado del aumento del gasto público durante la administración de Ricardo Martinelli.
Estos aumentos se hicieron en el marco de la propia ley, que incluye mecanismos para solicitar dispensas a los límites de déficit, y a través de reformas a la misma norma. Es por eso que los distintos gobiernos aseguran haber respetado los lineamientos de la ley.
El cierre fiscal de 2015, ya con la administración de Juan Carlos Varela, trajo otra novedad en cuanto a los mecanismos de la ley para permitir un mayor endeudamiento. El límite de déficit era de 2% para el ejercicio, pero el desbalance en caja fue de 2.8%, es decir, $426 millones más.
No obstante, el Gobierno recurrió a un ajuste que permite elevar el endeudamiento si los aportes del Canal de Panamá al Estado no llegan a una cifra equivalente al 3.5% del PIB, algo que no sucedió en 2015.
Consultado sobre si esta práctica contable es sana, el ministro de Economía y Finanzas, Dulcidio De La Guardia, dijo que está contemplada en la Ley de Responsabilidad Social Fiscal y que recibió el aval del Fondo Monetario Internacional (FMI). No obstante, también reconoció que el organismo ha manifestado la conveniencia de revisar la regla para impedir un ajuste tan abultado del déficit.
La falta de apego a los lineamientos originales de la ley no ha pasado inadvertida para economistas locales ni para las agencias de calificación de riesgo internacionales.
Panamá obtuvo en 2010 el grado de inversión, distinción que lo califica como un país solvente a la hora de pagar sus deudas y que tiene como consecuencia más palpable la reducción en los costos de financiamiento.
En 2012, las tres grandes agencias de calificación elevaron un escalón la nota de riesgo del país, pero desde entonces no ha habido mayor avance y tampoco se prevé que haya ninguna mejora en el corto plazo.
Moody´s
En su último reporte sobre Panamá, la calificadora Moody’s señaló que aunque la Ley de Responsabilidad Fiscal llevará a una reducción de los déficits en el tiempo, “actualmente no es un ancla institucional fuerte para la política fiscal, porque los parámetros de la ley permiten déficits entre 1% y 1.5% superiores a los contemplados originalmente”.
Una posición similar mantiene el economista Carlos Araúz, para quien la ley se ha convertido en un ejercicio de buena voluntad porque se permiten ajustes y modificaciones y no hay ninguna consecuencia por el hecho de no cumplirla.
Consciente de que la norma ha perdido credibilidad internacional, De La Guardia dijo que en la actual administración “no haremos una reforma a la ley a menos que sea acordada con el FMI. Esto es para dar certeza sobre cuál es la política fiscal de esta administración”.
El titular de Economía defiende, por otra parte, que las calificadoras de riesgo han reconocido el esfuerzo del Gobierno en hacer una consolidación fiscal, “que tiene que ser gradual para no generar impactos a la economía”.
Para el MEF, el ambiente actual de desaceleración de la economía mundial genera más riesgos, algo que en otros países de la región se ha traducido en menores ritmos de crecimiento y en retrocesos en sus calificaciones de riesgo. En ese entorno, “Panamá se destaca con un crecimiento cercano a su potencial, mantiene una posición macroeconómica sólida y hemos trabajado en eliminar algunos riesgos, como la lista gris del Grupo de Acción Financiera”.
Para De La Guardia, una vez que la situación internacional mejore, el país termine de salir de la lista gris y se continúe con la consolidación fiscal, “estoy seguro de que vamos a tener también resultados positivos por parte de las calificadoras”.
El ‘balance fiscal ajustado’
OPINIÓN. Poco antes del inicio del pasado Carnaval, el MEF publicó el balance fiscal del sector público no financiero (SPNF) de 2015, sustrayendo del mismo $426 millones deficitarios con los cuales “ajustaron” dicho balance.
Gracias a una de tantas reformas a la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF), a partir de 2015 tiene vigencia una figura adicional, el “balance fiscal ajustado”. Ese es el balance del SPNF “menos los aportes al Fondo de Ahorro de Panamá (FAP) resultantes de aplicar la regla de acumulación respecto a la contribución de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) establecida en esta Ley”.
La regla de acumulación convierte en “aporte” al FAP toda “contribución” que haga la ACP al Tesoro Nacional superior al 3.5% del PIB nominal del año en curso. En 2015, la ACP no realizó ninguna contribución superior a ese porcentaje, por lo cual el FAP no recibió nada del Canal.
En este evento, la LRSF indica que el “ajuste” se calculará como la diferencia entre el aporte efectivo de la ACP —que es cero— y el “porcentaje establecido” del PIB, 3.5%, que el MEF extrañamente estima en $426 millones.
El MEF invirtió la operación matemática de la ley: en vez de calcular la diferencia entre número menor y número mayor, ha hecho lo contrario, con lo cual los $426 millones aparecen con signo positivo, los que luego restan al balance fiscal.
La LRSF obliga a que se “reste” la “diferencia” en esta operación, que en este evento siempre es una cifra negativa, aun en el caso de que el “aporte efectivo” de la ACP, como interpreta el MEF, fuera al Tesoro Nacional. Por ello, los $426 millones deben ser sumados, no restados, al déficit fiscal de 2015. La LRSF penalizaría así un manejo imprudente de las finanzas públicas en un año fiscal.
*El autor es economista
