El desafío histórico de la gestión pública ha sido determinar de forma eficiente la asignación de los recursos presupuestarios. Estamos conscientes que los recursos financieros son limitados ante las demandas sociales existentes y que las entidades públicas se enfrentan a restricciones que en ocasiones les impiden actuar con agilidad.
Esta situación genera insatisfacción en la población, porque tampoco existe claridad sobre las diversas etapas que conllevan a la definición del presupuesto y a una rendición de cuentas sistemática. El diseño de políticas públicas, la creación de planes nacionales y la asignación de recursos puede ser un camino sinuoso y lleno de decisiones que impactan la vida de las personas. Para esto, es clave la comprensión de la heterogeneidad de las demandas ciudadanas, a través de procesos de escucha activa que permitan responder a las causas estructurales de los problemas de forma oportuna.
Al establecer mecanismos de seguimiento y evaluación, con metas e indicadores claros, se puede determinar en qué momento se debe dar un giro de timón para corregir lo que no esté dando los resultados esperados o el impacto deseado. Esta respuesta es incompleta si se ve a través de una perspectiva unidimensional y no desde la multidimensionalidad de los factores en un contexto cambiante a pasos acelerados. Actualmente la magnitud de los desafíos exige reglas del juego claras y transparentes.
El presupuesto público entendido como “el principal documento de política económica”, demuestra cómo el Gobierno planea usar los recursos públicos para alcanzar sus metas de política” (OCDE, 2018), y demanda una posición del Estado consolidada como garante de la redistribución de los recursos y salvaguarda de los ciudadanos, que priorice y equilibre los intereses de los distintos actores en el territorio.
La formulación del presupuesto público tiene que ser un ejercicio donde la fase de planificación presupuestaria sea fortalecida con enfoques de articulación, modelos de priorización y un profundo conocimiento de los instrumentos de planificación de corto, mediano y largo plazo, en una definición revestida de credibilidad (Marcel, Sanginés y Martínez, 2010).
Si se garantizara la articulación entre las políticas públicas y los planes de desarrollo nacionales ―las prioridades de política a ser financiadas, a través de los presupuestos― tendrían una senda clara de acción y podrían dibujarse modelos de eficiencia para probar la calidad del gasto público en atender eficientemente las demandas de bienestar.
Los desafíos que subyacen en la articulación entre la política pública, los instrumentos de planificación y los presupuestos estatales, colocan los enfoques metodológicos de gestión presupuestaria como verdaderos vehículos de innovación pública habilitantes de herramientas de interoperabilidad, seguimiento y monitoreo alineadas con tecnologías y procesos digitales como big data, inteligencia artificial y machine learning.
Así lo ha entendido Panamá, que se ha propuesto implementar un proceso de reformas a la administración presupuestaria con un enfoque a resultados realizando, entre el 2019 y 2022, múltiples actividades de formación en gestión para resultados, planificación estratégica, monitoreo y evaluación, presupuesto basado en resultados y marcos presupuestarios de mediano plazo. Además ha iniciado el camino para elaborar la Ley de Administración Presupuestaria y su reglamentación (Fondo Monetario Internacional), la restructuración del Marco Presupuestario de Mediano Plazo para diseñar e implementar un Ecosistema Fiscal Inteligente para medir la calidad del gasto público (Banco Interamericano de Desarrollo); y la formulación de la metodología del Presupuesto basado en Resultados, de la mano de la implementación de un ejercicio piloto que a la fecha incluye 32 instituciones del sector público y, que ha permitido la publicación del primer Anexo con enfoque a Resultados de la Ley del Presupuesto General del Estado (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).
Este anexo de la Ley del Presupuesto compila el trabajo de las 12 entidades del sector público panameño y su compromiso en mejorar el enfoque de planificación, formulación, ejecución y evaluación presupuestaria para articular la arquitectura programática y las asignaciones presupuestarias, con las prioridades de política pública definidas en los instrumentos de planificación estratégica institucional, el Plan Estratégico de Gobierno 2019-2024 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
En particular, 50 programas presupuestarios fueron revisados en su estructura y articulados a la cadena de resultados que relaciona sus instituciones con los instrumentos estratégicos de corto y mediano plazo sectoriales y nacionales, a través de la construcción de relaciones causales partiendo de la definición de 33 indicadores de producto a nivel de programa presupuestario y a través de indicadores de resultado institucionales relacionados con el Plan Estratégico de Gobierno 2019-2024. Además, el 45% del presupuesto 2023 consolidado para las 12 instituciones se asignó para programas vinculados al Buen Gobierno, Estado de Derecho (10%); Economía Competitiva que genera Empleo (40%) y a Educación, Ciencia, Tecnología y Cultura (5%).
Por otra parte, el presupuesto de las entidades piloto se vinculó a 10 Objetivos de Desarrollo Sostenible para la vigencia 2023. Los Objetivos con mayor contribución presupuestaria fueron: el ODS 8: Trabajo Decente y Crecimiento Económico (28%) del presupuesto de las 12 instituciones piloto; ODS 16: Paz, Justicia e Instituciones Sólidas (22%) y el ODS 2: Hambre Cero (20%) del presupuesto.
El primer Anexo del presupuesto, con enfoque a resultados, representa un paso significativo para la modernización de la administración presupuestaria en Panamá y sienta las bases para construir junto con las instituciones del sector público y la participación ciudadana, procesos presupuestarios más transparentes, abiertos y focalizados a atender las necesidades de la población. El camino recorrido hasta ahora debe de continuarse considerando que es un esfuerzo de largo aliento que la ciudadanía desea a fin de garantizar una gobernanza efectiva.
La autora es representante residente del PNUD Panamá
