La Ley 6 del 22 de enero de 2002, “que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de habeas data y dicta otras disposiciones”, cumple sus primeros 20 años en un entorno de controversia sobre el acceso a la información pública, la resistencia de autoridades nacionales y locales de entregar información, y paradójicamente respaldada por una jurisprudencia cada vez más robusta de la Corte Suprema de Justicia (CSJ).
La gestación
La Ley de Transparencia nació como una iniciativa del capítulo panameño de Transparencia Internacional (TI) en el año 2000. El abogado Fernando Berguido, quien presidía la organización, explica que “cuando acepté presidir el capítulo panameño, puse como meta que TI lograra aprobar una ley de acceso público a la información, siguiendo el modelo del Freedom of Information Act que rige en Estados Unidos desde 1967”.
Berguido revela el origen del texto inicial, explicando que “el anteproyecto de ley lo redacté junto con el doctor Rodrigo Noriega [quien suscribe esta nota], a quien solicité ayuda en su preparación y la recibí de inmediato, sin condiciones”. El borrador final estuvo listo en mayo de 2000. “Desde ese momento inició el tortuoso camino de su aprobación, lleno de obstáculos, y que culminó casi dos años después”, recordó.
“El proyecto nunca fue bien recibido por el gobierno de Mireya Moscoso, tanto así que nunca lo sometió al Consejo de Gabinete. Paradójicamente, fue ella quien terminó sancionándolo como un intento de aplacar el que hasta entonces fuera el mayor escándalo de corrupción del país, el del caso Cemis. Fue el presidente de la Asamblea, Rubén Arosemena, quien lo adoptó y le dio curso. En el primer debate se le adicionó otro proyecto, el del legislador José Blandón, que introducía la figura del habeas data”, agregó.
Un gran respaldo
El abogado Guido Rodríguez, quien trabajaba en la Defensoría del Pueblo en esa época, cuenta que “la Defensoría apoyó e impulsó el rescate del proyecto... A raíz del caso Cemis, junto con el Movimiento Ciudadano Anticorrupción, se organizó una cadena humana en Avenida Balboa y esa presión fue determinante para que se aprobara la Ley 6 de 2002”.
Berguido explica los aspectos que tuvieron que quedar fuera de la iniciativa, para así ganar el respaldo de la Asamblea. “El proyecto inicial contemplaba normas más completas. Por ejemplo, relativas a las declaraciones patrimoniales, a las donaciones privadas a las campañas, cuya divulgación se hacía obligatoria, y los estados financieros de los dos años previos de todos los candidatos a elección popular, así como mecanismos sancionatorios más rápidos y estrictos que garantizaran la entrega oportuna e íntegra de la información requerida”.
Rodríguez recordó que los obstáculos enfrentados por la ley fueron importantes.
“El gobierno de la época se asustó con las obligaciones establecidas en la ley, como la de publicar las planillas de las instituciones estatales y la partida discrecional de la Presidencia, y entonces se apuraron a emitir un reglamento que pretendía que, lo que según la ley era de carácter público, en virtud del reglamento se volviera de acceso restringido y hasta confidencial.
El defensor del Pueblo, Juan Antonio Tejada, demandó ese decreto ante la Corte. Por cierto, después de las elecciones de 2004 en que ganó el opositor Martín Torrijos, la Corte declaró ilegal los artículos demandados. Cuando Torrijos tomó posesión, el mismo día, innecesariamente a mi juicio, derogó lo que quedaba del decreto que eran los aspectos útiles”.
La Defensoría tuvo un rol preponderante en la implementación de la Ley 6. En particular, la creación del “Nodo de Transparencia” fue trascendental. Funcionaba “como una plataforma para facilitar el cumplimiento de las obligaciones de la ley, con respecto a publicar la información en internet”, recalcó Rodríguez.
“Muchas instituciones no tenían la facilidad tecnológica y les ofrecimos asociarse por medio de convenios de transparencia con la Defensoría. Tampoco fue fácil convencer a todos los ministerios e instituciones. Hubo que interponer 35 acciones de habeas data, todas falladas a favor por la CSJ. Al final, en el nodo había la información de planilla, gastos de representación y contratos de servicios profesionales de más de 80 instituciones y hasta de ONGs que recibían dineros del Estado.
Teníamos un buscador cruzado que, para la época, era más avanzado que lo que hay hoy. Hasta exportamos el Nodo de Transparencia a Costa Rica, donde el defensor de la época, José Echandi, con nuestra colaboración, implementó el suyo. Eso fue histórico”, agregó.
La sociedad civil
Los grandes beneficiarios de la Ley 6 han sido el activismo de las organizaciones comunitarias de base, los gremios profesionales y empresariales, las organizaciones de la sociedad civil y el periodismo.
Para la abogada ambientalista Luisa Araúz Arredondo, “sin la Ley de Transparencia, el trabajo de múltiples activistas y organizaciones ambientales sería imposible, ya que esta constituye el principal instrumento legal para acceder a información ambiental y participar en los procesos de toma de decisiones que puedan impactar derechos colectivos”.
Así, la ley es esencial para acceder a información que se encuentre en poder del Estado, como índices de calidad de aire y agua en determinadas zonas y propuestas de estudios de impacto ambiental en evaluación.
A su vez, la periodista Mary Triny Zea describe su experiencia con la Ley 6: “es la única y gran aliada para pedir información pública por parte de los periodistas”.
Zea es una permanente usuaria de la Ley 6 y entiende su alcance. “Al hacer la petición a través de esta ley sabemos que así nos nieguen información, tienen que fundamentar por qué y nos permite reclamarla a otras instancias”.
Araúz considera que el pilar relativo al acceso a la justicia, el cual incluye el recurso de habeas data, aún puede mejorarse.
“La Corte toma un tiempo excesivo para responder a las acciones que son interpuestas cuando se deniega una solicitud de información, por lo que, de no resolverse oportunamente, es posible que no se obtenga la información ambiental requerida para frenar ciertos proyectos o decisiones que atenten contra el ambiente”, agregó.
En el mismo sentido, Guido Rodríguez expone su valoración de la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de transparencia.
“Ha sido variable. En un principio, con el liderazgo del magistrado Adán Arnulfo Arjona, fue muy dinámica y positiva. Luego entró en una especie de marasmo y hasta de retroceso y lentitud. Ahora como que se está retomando la senda de favorecer la transparencia sobre la opacidad. Pero hay instituciones que siguen pretendiendo imponer su reglamento interno anterior a la ley, sobre esta, verbigracia, la Contraloría General”, dijo.
En lo que coinciden los usuarios de la Ley 6, es que una de las deficiencias del proceso de transparencia es el incumplimiento por parte de algunos actores públicos.
“A veces los habeas data no se cumplen y como ciudadanos y periodistas no tenemos dónde recurrir ni qué hacer. Durante mi investigación ‘Dudosa filantropía de la Asamblea’, pedí información de los contratos de la planilla 172 de la Asamblea Nacional. Nombre, cédula y cargo o su función. Esta es la partida que le llaman cashback.
La CSJ me concedió el habeas data y la Asamblea me entregó una información de cantidad de hombres y mujeres y edades, pero ningún nombre ni función. Reclamé entonces a través de un incidente de desacato y la CSJ me lo negó. Suele pasar que tras un habeas data, la entidad entrega lo que quiere y no lo solicitado y no hay autoridad que verifique el cumplimiento del habeas data. Fue este el motivo por el cual la Asamblea, presidida por Yanibel Ábrego, intentó demandar la Ley 6, para eliminarle la parte de las sanciones por incumplimiento en la entrega de información”, recordó.
La Ley de Transparencia no se quedó sola en el marco normativo panameño. El artículo 43 de la Constitución, introducido por la reforma del año 2004, elevó a la Carta Magna el principio de transparencia y acceso a la información pública. El 4 de febrero de 2020, nació la Ley 125, “por la cual se aprueba el Acuerdo Regional sobre el Accesos a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, hecho en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018”.
Perspectivas
La débil cultura de la transparencia en la gestión de los asuntos públicos continúa siendo una importante barrera para el acceso a la información y la rendición de cuentas.
“Los políticos y funcionarios no entienden que deben rendir cuentas. Una solicitud de información la ven como un ataque y, si se trata de dinero público, reaccionan hasta con ira, como si se les preguntara del uso del dinero personal. No entienden que están en esos puestos para dar explicaciones y es parte de sus deberes. Les gusta la transparencia solo cuando no están en el gobierno o son oposición”, reflexionó Zea.
Guido Rodríguez recalca una nota optimista sobre la transparencia de la información pública. “Hoy estamos ante nuevos e irreversibles escenarios. Los datos abiertos ya son la norma internacional y esa información abundante [big data] y sistematizada resulta imprescindible para el ejercicio de la ciudadanía y hasta para el desarrollo empresarial, en aspectos tan importantes como salud, educación, obras públicas, etc.”, señaló.
Agregó que la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (Antai) tiene que profundizar en esos temas y empoderarse definitivamente, “por encima de cualquier consideración de carácter partidista o gubernamental”.
“Debiera ser una entidad con mayor independencia funcional, que su director no sea una designación del Ejecutivo, sino que surja de una terna recomendada por organizaciones que han bregado en estos temas durante décadas, algo similar a la Comisión del Pacto de Estado por la Justicia. También que, como en el caso de la Defensoría del Pueblo, su periodo trascienda al del gobierno en turno”, sugirió.
Berguido recordó que la Ley 6 fue la primera ley de acceso público a la información de América Latina. “Hoy, todos los países del continente, salvo dos, cuentan con legislación que tutela el derecho a recibir la información en manos de sus gobiernos… Si hoy los periodistas se sienten frustrados ante los obstáculos que a diario encuentran para recabar información pública o para obtener respuestas reales, o los ciudadanos nos sentimos abrumados por la falta de transparencia, imaginemos cuánto peor estaríamos sin esta ley”.
