Oficina de Naciones Unidas advirtió riesgos en la Ciudad de la Salud

Seguir el desarrollo de la Ciudad de la Salud sin un análisis claro ni control de los costos de inversión y de funcionamiento de la infraestructura, representa un gran riesgo para el uso de fondos públicos.

La anterior fue una de las principales y categóricas conclusiones que arrojó un informe elaborado por la Oficina de Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (Unops, por sus siglas en inglés), tras revisar en 2016 el complejo hospitalario a petición de Panamá.

La Unops también alertó sobre los cambios en el contrato –de llave en mano a pagos por avance de la obra–, y la inclusión del equipamiento en la licitación, ya que, a su criterio, una constructora no es especialista en gestión de equipos médicos y menos si se trata de tecnología de última generación.

En su evaluación, la Unops dejó un mensaje a la Caja de Seguro Social (CSS): “la estructura actual de la CSS no está preparada para gestionar un proyecto de esta magnitud y complejidad”.

El director de la entidad, Enrique Lau Cortés, informó que la empresa Fomento de Construcciones y Contratas (FCC) presentó una demanda ante el Tribunal de Arbitraje Internacional contra la CSS para exigir $125 millones por esta obra.

La larga lista de faltas en la Ciudad de la Salud

Por petición de Panamá, la Oficina de Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (Unops, por sus siglas en inglés), brazo de ese organismo internacional en materia de infraestructuras, analizó la Ciudad de la Salud, en el año 2016.

Después de ese examen, la Unops elaboró un informe –al cual tuvo acceso este medio–, en el que advirtió sobre puntos críticos del proyecto, que construye la española Fomento de Construcciones y Contratas (FCC), la cual es investigada por el pago de sobornos en Panamá y España.

El informe comienza advirtiendo las consecuencias de que la Caja de Seguro Social (CSS) haya cambiado la modalidad del contrato; es decir, que pasara de llave en mano a pago por avance de obra.

Por ejemplo, destaca que dos aspectos se “presentan como críticos” en dicha evolución del contrato. Primero, el “alcance”, pues de un contrato llave en mano, que comprende diseño, se pasa a un contrato a “suma alzada” (avance de obra), sin un diseño que defina lo que queda incluido y lo que no.

“Por tanto, se puede advertir de problemas de interpretación que surjan posteriormente”, sostuvieron los técnicos de la Unops.

Lo segundo que resalta el documento tiene que ver con la “conflictividad” que se genera con la inclusión del equipamiento de la Ciudad de la Salud, sin diseño y sin plan funcional. Como se recordará, el equipamiento estaba dentro de la licitación que se adjudicó a FCC.

“En este sentido, la experiencia de la Unops en la gestión de contratos de obras hospitalarias no ha sido la mejor cuando se fusionan los componentes estructurales con la provisión de equipamiento, en tanto que una firma constructora no es especialista en la gestión de equipos médicos y menos si se trata de tecnología de última generación”, señalaron.

Los representantes de la oficina de Naciones Unidas encontraron más deficiencias. Así, constataron la ausencia de un plan de inversión y un acta de constitución del proyecto. Estos documentos, que son elaborados en la fase inicial de toda obra, son los que formalizan, entre otros aspectos, los objetivos del proyecto, su viabilidad financiera y gobernabilidad.

Con base en dicha anomalía, los expertos revelaron la necesidad de un centro de documentación del proyecto. Lo anterior, facilitaría la “rendición de cuentas” y la sistematización de información orientada a constituir la Ciudad de la Salud como objeto de análisis y estudios base de futuras políticas públicas en salud.

La burocracia

Por otra parte, la misión de la Unops también analizó la estructura operativa y administrativa de la CSS frente a este complejo proyecto.

En ese contexto, los peritos encontraron que la CSS tiene una organización “rígida por departamentos” que, muchas veces, operan como compartimentos aislados, algo que para ellos juega en contra de la obra, ya que la gestión de un proyecto complejo y multidisciplinario en un ambiente que aplica rígidamente las reglas administrativas representa un reto muy importante, que puede llegar, por sí mismo, a poner en riesgo el proyecto.

Detectaron que dentro de la CSS hay una organización establecida sólo para el componente de infraestructura; es decir, la obra civil de la Ciudad de la Salud, pero en cuanto a los demás elementos, observaron que las responsabilidades se encuentran dispersas, segmentadas y, muchas veces, inexistentes dentro de la organización de la entidad.

“Tomando esta referencia, se puede decir que actualmente no existe un equipo establecido que responda por el estatus y resultados del proyecto completo”, destacaron los expertos.

La Unops no encontró evidencias suficientes que aseguraran que el proyecto tenía las condiciones para ser culminado con un margen de certeza importante en diciembre de 2018, como se había planeado en aquel momento, con estándares y normas propios de una infraestructura hospitalaria.

Incluso, dos años después de esa proyección, la Ciudad de la Salud está en medio de un conflicto legal entre la CSS y el consorcio español que parece no tener fin.

Precisamente, el director de la CSS, Enrique Lau Cortés, subrayó esta semana que FCC presentó una demanda ante el Tribunal de Arbitraje Internacional, con la que exige el pago de $125 millones por el proyecto de la Ciudad de la Salud.

“Ese hecho es inaceptable. Frente a ello, nosotros nos mantenemos firmes y rechazamos sus pretensiones”, dijo.

El director contó que se enteró cuál era la cifra demandada, luego de solicitar a la empresa que le presentara un proyecto para aumentar la capacidad de camas para pacientes con el nuevo coronavirus en la Ciudad de la Salud.

FCC reclama esa suma por “permanencia extendida”; es decir, por los cinco años que la obra estuvo paralizada en el pasado Gobierno.

Los trabajos por parte de FCC iniciaron en el año 2012; sin embargo, fueron suspendidos entre 2014 y 2015, durante la gestión del presidente Juan Carlos Varela (2014-2019), mientras el Ministerio Público investigaba presuntas irregularidades.

Conclusiones

Entre las principales conclusiones del informe figura que se debía definir un único objetivo del proyecto, ya que ello permitiría corregir, sobre la marcha, el alcance del contrato y alinear en adelante todos los esfuerzos para lograr su finalización.

Asimismo, que para la realización de un proyecto de la magnitud y complejidad de la Ciudad de la Salud se necesitaba una unidad ejecutora, con el respaldo de una junta de proyecto capaz de tomar fluidamente todas las decisiones requeridas para el avance, siempre tomando como norte el objetivo del contrato acordado y aprobado por todos.

Además, los expertos reiteraron que continuar con el desarrollo del proyecto sin un análisis claro y sin un control de los costos de inversión y de funcionamiento de la infraestructura, representa un riesgo grande para el uso de fondos públicos.

“Se recomienda que el proceso de traslado progresivo de las actividades clínicas y de puesta en marcha de la nueva infraestructura sea apoyado por un equipo profesional de alto nivel con experiencia en proyectos de salud complejos y que su planificación comience al menos 18 meses antes de la fecha prevista para la apertura”, puntualiza el informe.

Este documento fue elaborado y presentando cuando el director de la CSS era Estivenson Girón. El informe se concluyó en julio de 2016 y Girón dejó la entidad en diciembre de ese año. Se intentó contactar al exdirector y no hubo respuesta.

Para el coordinador de la Comisión Médica Negociadora Nacional, Domingo Moreno, el aporte al país de este documento es muy importante, porque pondera la transparencia y la eficiencia. “Perdimos con no poner en marcha las recomendaciones de la Unops”, resaltó el médico.

No obstante, consideró que el documento no ha perdido vigencia y sugirió a la CSS dejarse guiar por los técnicos de este organismo internacional, de cara al futuro de la Ciudad de la Salud.

“Con este informe se pueden solucionar muchos de los problemas de la obra. Nosotros le propusimos esto a Girón y a la junta directiva de la CSS, pero miraron para otro lado, argumentando que implementar la sugerencia de la Unops era costoso. Costoso es lo que saldrá ahora la Ciudad de la Salud”, dijo.

Recientemente, autoridades de la CSS informaron que la obra, que comenzó con un valor de $554 millones, terminará costando cerca de $800 millones.