En el fallo del amparo de garantías constitucionales, fechado el 2 de octubre de 2023, pero divulgado el pasado viernes 24 de mayo, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) cambió totalmente su propia jurisprudencia sobre las atribuciones de la Procuraduría de la Administración, en materia de investigaciones preliminares sobre la conducta de los servidores públicos.
La decisión tiene 21 páginas y tuvo la ponencia de la magistrada Ariadne García, y viene acompañada de los salvamentos de voto de las magistradas Ángela Russo de Cedeño, Maribel Cornejo Batista y del magistrado Olmedo Arrocha Osorio, todos los cuales reclaman a la mayoría de 6 miembros de la CSJ, la ruptura con sus propias decisiones sobre el mismo tema.
El caso
El abogado y hoy diputado electo, Ernesto Cedeño presentó una denuncia ante la Procuraduría de la Administración para que se investigaran las violaciones al Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos, que hubiesen sido cometidas por la Autoridad Nacional de Descentralización y otros despachos administrativos, en razón del uso político de los fondos de la descentralización. En respuesta a esta denuncia, el procurador de la administración Rigoberto González Montenegro, emitió la resolución NºPA/DS-077-2023 de 18 de mayo de 2023, por la que formalmente inició su investigación.
El ingeniero Edward Mosley Ibarra, director de la Autoridad Nacional de Descentralización, por medio del abogado Ángel Álvarez interpuso un amparo de garantías constitucionales alegando violaciones a las normas constitucionales del debido proceso en razón de una supuesta falta de competencia de la Procuraduría de la Administración para investigar infracciones al Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos. La magistrada García y otros 5 de sus colegas le dieron la razón al amparo de Mosley Ibarra, lo que en la práctica significa que la Procuraduría de la Administración no puede investigar los manejos de fondos de la descentralización paralela, y si la CSJ mantiene esta interpretación, esa procuraduría sería irrelevante en casos similares.
La castración del Ministerio Público
El quid de la discusión jurídica de esta decisión se enfoca en cuál autoridad tiene competencia para investigar las infracciones al Código de Ética. Así, en la página 7 y 8 del fallo, la magistrada García escribió que: “... el Procurador de la Administración, se avocó a verificar la conducta oficial de los servidores de las entidades denunciadas. No obstante, la conducta ética y la conducta oficial de un funcionario son conceptos relacionados, pero, no necesariamente idénticos.”.
Para entender mejor el error interpretativo del concepto arriba esbozado, sirve como referencia una de las definiciones que el diccionario de la Real Academia de la Lengua le da al término “ética”: “Conjunto de normas morales que rigen la conducta de la persona en cualquier ámbito de la vida. Ética profesional, cívica, deportiva”. La diferenciación que hicieron la magistrada García y los otros 5 magistrados que respaldaron su decisión entre la “ética” y la “conducta oficial” de los servidores públicos, llevó a una solución descabellada que choca con la Constitución Política que en su artículo 220 establece las atribuciones del Ministerio Público, en particular en el numeral 3 que dice: “Vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes.”.
Si los incumplimientos éticos no son parte de la “conducta oficial” de los servidores públicos, ¿qué son? De acuerdo con este fallo corresponden a materia disciplinaria y, por lo tanto, tiene que aplicarse otro criterio: “… porque con la entrada en vigencia de los artículos 139 y 146 de la Ley 9 de 20 de junio (en adelante Ley 9) donde se regula que el servidor público está sometido al régimen disciplinario y las consecuencias que le imponga la autoridad nominadora; esto ha castrado la posibilidad de ejercer control externo disciplinario por parte del Ministerio Público;...”
Los salvamentos de votos
En la página 3 de su salvamento de voto, la magistrada Russo de Cedeño le recuerda a la mayoría que respaldó al amparo de garantías, que esa no es la posición tradicional de la Corte “… anteriormente, el Pleno de esta Máxima Corporación de Justicia ha dejado establecida una postura abiertamente contraria a la expuesta en esta oportunidad. Me refiero a los fallos de 12 de julio de 2021 y de 12 de abril de 2023, en el primero de los cuales, se tuvo la oportunidad de conocer una acción de amparo de garantías constitucionales contra una resolución de la Procuraduría de la Administración emitida en idénticas circunstancias a las que nos competen en esta ocasión, aunque, respecto a la Contraloría General de la República; y en el segundo que resolvió, una acción de inconstitucionalidad interpuesta para que se declarase inconstitucional la Ley No. 258 de 26 de noviembre de 2021 “que restablece la vigencia de una disposición del Código Judicial”, por ser violatoria de los artículos 206 y 220 de la Constitución Política.”.
La magistrada Maribel Cornejo en su disenso reiteró la posición tradicional de la CSJ sobre esta controversia, y cuestionó el entendimiento que la mayoría que respaldó el amparo tuvo sobre las faltas éticas, según consta en la página 2 de su salvamento de voto: “Al respecto es preciso señalar que el hecho constitutivo de una causal de faltas a la ética puede dar lugar a distintas responsabilidades, ya sea de tipo disciplinaria, administrativa, de cuentas, penal y cada autoridad deberá conocer en función de sus atribuciones legales.”.
La jurisprudencia olvidada
Desde el 2018, al menos en 3 ocasiones el Pleno de la CSJ ha decidido distintas controversias jurídicas en un sentido totalmente opuesto al del fallo del 2 de octubre del 2023. Así el 27 de diciembre del 2018, el Pleno de la CSJ, en una decisión redactada por la magistrada Ángela Russo de Cedeño, le devolvió la competencia al Procurador de la Administración Rigoberto González una queja interpuesta contra el presidente del Tribunal de Cuentas a pesar de que el Procurador González había declinado conocer este caso la Corte Suprema expresó: “DEVUELVE al Procurador de la Administración, el expediente contentivo de la queja presentada por el Administrador General de la Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental, Ingeniero Irvin Halman contra el Magistrado Presidente del Tribunal de Cuentas, para que realice la investigación correspondiente;”.
En decisión del Pleno de la CSJ fechada el 9 de julio de 2019, y con la autoría del magistrado Olmedo Arrocha, el máximo tribunal volvió a reiterar que el Procurador de la Administración tenía competencia para conocer denuncias administrativas contra servidores públicos del Estado en este caso el Fiscal General de Cuentas, así se ordenó que: “1. DEVOLVER al Procurador de la Administración el expediente que contiene la queja presentada por el ingeniero Irvin A. Halman, actuando en su condición de Administrador General de la Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental (AIG), en contra del Fiscal General de Cuentas, para que realice las investigaciones pertinentes.”.
En un fallo del 29 de enero del 2021, la CSJ decidió de forma unánime, con la ponencia del magistrado Arrocha un amparo de garantías constitucionales en el cual se determinó: “DECLINAR COMPETENCIA al Procurador de la Administración el expediente que contiene la queja presentada por el licenciado Evans Alberto Loo Ríos actuando en nombre y representación del señor Mario Martinelli. Contra el Magistrado del Tribunal de Cuentas licenciado Rainier Del Rosario Franco.”.
Es claro que la decisión del amparo del 2 de octubre de 2023 no ha sido la predominante de la Corte Suprema, sin embargo, esa decisión reitera una tendencia reciente de favorecer intereses políticos por encima de la constitucionalidad y del Estado de derecho. Limitar a la Procuraduría de la Administración en su capacidad investigativa es apenas el primer ladrillo en un muro de impunidad que evitará que futuros Procuradores de la Administración puedan velar verdaderamente por la adecuada conducta de los servidores públicos y por el buen uso de los recursos del Estado.
