La sentencia del pleno de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) del pasado 28 de noviembre, que declaró la inconstitucionalidad de la Ley 406 del 20 de octubre de 2023, tiene 234 páginas y presenta la discusión más amplia sobre derechos ambientales, participación pública y límites de las facultades de la aprobación de contratos leyes por parte de la Asamblea Nacional.
La sentencia unánime firmada por todos los magistrados y magistradas principales representa la tercera ocasión en la que el máximo tribunal se pronuncia respecto a esta concesión. Ya en diciembre de 2017 declaró inconstitucional el contrato ley de 1997 que autorizó la explotación en Donoso; en junio de 2021, esta decisión fue reafirmada en una aclaración emitida por la Corte, y ahora, en noviembre de 2023, anunció que la Ley 406, que adopta el nuevo contrato con Minera Panamá, S.A., riñe con 25 artículos de la Constitución.
El texto de la sentencia es sumamente docente y está cargado de llamados de atención tanto al Órgano Ejecutivo como al Órgano Legislativo. En otras palabras, la sentencia es un ensayo sobre el funcionamiento del Estado en Panamá y la salud de la separación de los poderes públicos.
La estructura de una decisión
El fallo se inicia con el desglose del contenido de la demanda de inconstitucionalidad efectuada por el abogado Juan Ramón Sevillano. Se transcribe la totalidad de la Ley 406, se hace una reseña de los argumentos del demandante y se presenta a continuación un resumen de los argumentos de las decenas de abogadas y abogados que opinaron en este caso. La gran mayoría de las opiniones son a favor de la inconstitucionalidad, pero se destacan las de la firma Morgan y Morgan, apoderada judicial de Minera Panamá S.A.; de la firma Patton, Moreno y Asvat en nombre y representación del Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), y de los abogados Arturo Hoyos, Pedro Meilán y Juan Carlos Araúz, estos tres últimos a título personal, todos los cuales argumentaron la constitucionalidad del contrato. Parece un sinsentido que por una parte el procurador de la Administración, Rigoberto González Montenegro, presentó argumentos en favor de la inconstitucionalidad, y que el MICI también lo hiciera, en la vía contraria.
A continuación se elaboró una muy interesante historia de la minería en Panamá, incluyendo la evolución constitucional de la regulación de los recursos minerales, con lo que se inició la reflexión sobre los antecedentes del contrato y se planteó una doble conversación en la que se explicó el alcance de los artículos de la Constitución y el contenido del contrato, enfatizando los conceptos de la contratación pública y del dominio del Estado sobre los recursos del suelo y del subsuelo.
El fondo de la decisión
A partir de la página 168, empieza la discusión de fondo del caso. En esta sentencia se usan técnicas de presentación de la información por medio de tablas, cuadros comparativos y hasta el mapa del área de concesión. La Corte Suprema quiso responder a cada argumento y a cada línea narrativa presentada en los argumentos a favor y en contra de la demanda de Sevillano, en esta decisión. A veces de la lectura se hace evidente que el documento no fue editado en su totalidad, y hay repeticiones argumentales y narrativas innecesarias. Es obvio que fueron múltiples manos las que redactaron este documento, por lo que la argumentación puede sonar cacofónica y reiterativa en ocasiones, pero cada parte contribuye a un todo sumamente sólido y lógico.
La Corte Suprema respondió a la coyuntura social y política que vive el país, con una sesión permanente maratónica que, en más de 60 horas de trabajo, esculpió esta decisión. El esfuerzo que requirió preparar este fallo y la adrenalina del análisis jurídico que contiene está destinado a construir una nueva jurisprudencia constitucional, sobre todo en materia de derechos ambientales y de las limitaciones al Ejecutivo y al Legislativo. El fallo se reconoce así mismo como un instrumento de defensa de los intereses de la República de Panamá ante un probable Tribunal de Arbitraje Internacional.
En la página 171, el pleno de la CSJ resume en un solo párrafo el sentido crítico de toda la sentencia: “Constituye una afrenta a la separación de poderes que, ante una declaratoria de inconstitucionalidad de esta máxima corporación de justicia, se haya negociado un contrato de concesión incurriendo en los mismos yerros; y llama la atención el hecho que en el nuevo contrato convertido en Ley N°406 de 20 de octubre de 2023, incluso se mencione el contrato anterior, como si la sentencia de inconstitucionalidad no hubiese sido dictada”.
La innovación argumental
Los magistrados que redactaron este fallo estaban conscientes de que el documento será posiblemente sometido a la lectura crítica de juristas extranjeros en un caso de arbitraje internacional. La operación lógica necesaria para declarar la inconstitucionalidad del contrato es simple y directa: contrastar el texto de la Ley 406 con los artículos de la Constitución Política. Basta que un solo artículo haya sido infringido para que el contrato fuera inconstitucional. Esta decisión no está construida para satisfacer únicamente esa operación: el diseño del fallo está enfocado hacia la elaboración de un blindaje jurídico de los derechos e intereses de la República de Panamá.
Así, la Corte Suprema exploró los preceptos de uso de bienes del Estado y de concesiones de estos a particulares y fundamentó, al igual que en el fallo de 2017, que la omisión del proceso de licitación pública hacía inconstitucional este contrato. Posteriormente, se argumenta la noción instrumental de la falta de participación pública en la aprobación del contrato por parte de la Asamblea Nacional. Esta no es solo una infracción de la Constitución, sino también del Acuerdo de Escazú. Esta es la primera vez que este acuerdo es invocado en un fallo de la Corte Suprema de Justicia y nada menos que como parte del bloque de constitucionalidad.
La estrategia argumental pega un salto muy valioso cuando se introducen el derecho a la salud, los derechos de la niñez y los derechos a un medio ambiente sano, vinculados al derecho a la vida. Con esta argumentación, la Corte Suprema fortalece su análisis jurídico y desarrolla una línea argumental a favor de los intereses del Estado panameño y de la población del país.
La omisión de aspectos esenciales de una contratación tan delicada como la participación pública, la realización de un estudio de impacto ambiental “coetáneo” y la falta de acceso a la información ambiental que forma parte de las cláusulas del propio contrato, llevan en su conjunto a producir un riesgo o amenaza al derecho a la vida, a la infancia y por supuesto a la salud y bienestar de los ecosistemas.
La invocación de la Convención de los Derechos del Niño y su relación con los derechos ambientales, presenta una faceta sumamente novedosa en la jurisprudencia constitucional panameña: la protección del ambiente es también la protección de la infancia. La Corte Suprema sabe que le habla, con este lenguaje, a juristas internacionales que conocen que la categoría más protegida de los derechos humanos son los derechos vinculados a la niñez y a la infancia. El argumento entonces funciona como una especie de silogismo constitucional: si se infringe la participación pública, si no hay acceso a la información apropiada y si la actividad es altamente destructiva, se pone en juego los valores más importantes de la sociedad: la vida y el bienestar de la infancia y la niñez.
“Siendo los niños y las niñas un grupo en condiciones de vulnerabilidad y el futuro de la nación, no deben ser privados del derecho humano a un medio ambiente sostenible y el Estado está obligado a garantizarlo a través del ejercicio escrupuloso de las competencias constitucionales y legales por parte de las autoridades estatales”, dice el fallo en la página 187.
En 15 de las últimas páginas del fallo, de la 218 a la 233, el pleno de la CSJ teje un conjunto de argumentaciones jurídicas destinadas a crear un escudo defensivo del Estado panameño. Aunque esto pueda parecer controversial, quizá desde una perspectiva de una Corte Suprema ubicada en una torre de marfil, efectivamente el máximo tribunal panameño entiende la realidad del mundo. Panamá necesita de muy buenos jueces y juezas que la defiendan internamente de los abusos de poder y de la injusticia, y que construyan las mejores murallas defensivas para proteger a los intereses del país y sobre todo a sus futuras generaciones.
