Los cambios de gobierno en un Estado soberano y su posterior reconocimiento por la comunidad internacional producen una serie de consideraciones que merecen ser analizadas. Generalmente, los cambios constitucionales de gobierno pasan inadvertidos y son reconocidos mediante comunicados oficiales, llamadas de felicitación al nuevo mandatario, el envío de delegaciones oficiales a la toma de posesión o, simplemente, manteniendo las relaciones diplomáticas.
Sin embargo, cuando un nuevo gobierno llega al poder como resultado de una ruptura del orden constitucional o un coup d’etat, la cuestión de su posterior reconocimiento es sujeto de un análisis jurídico y político más amplio. Este es el caso de Venezuela y el gobierno de Nicolás Maduro, que en reiteradas ocasiones ha quebrantado el orden constitucional, siendo la última, la toma de posesión como presidente por un período de seis años ante el Tribunal Supremo de Justicia, el pasado 10 de enero de 2019. La gran mayoría de los Estados de la región, incluyendo Panamá, han decidido no reconocer la legitimidad de este nuevo gobierno. En el interés de remover al régimen de Maduro, el presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, con el apoyo de la Organización de Estados Americanos, ha expresado su disposición de encargarse temporalmente de la Presidencia.
En ese sentido la pregunta obligada es: ¿cuáles son los efectos reales de este no reconocimiento por parte de Panamá? Primero, es necesario señalar que la decisión panameña es parte del esfuerzo multilateral del Grupo de Lima que no reconoce la legitimidad del gobierno de Maduro. Además, el Grupo solo considera constitucionales y legítimos a la Asamblea Nacional, electa en diciembre de 2015 y controlada por la oposición, y al Tribunal Supremo en el exilio.
En un comunicado oficial del 12 de enero de 2019, la Cancillería panameña reiteró que Panamá considera ilegítimo al gobierno de Maduro, mientras que reconoce a la Asamblea Nacional como “órgano legítimo del Estado y como la autoridad oficial”. Lo anterior plantea una coyuntura difícil, pues a pesar de la ilegitimidad del régimen, Panamá ha optado por mantener a sus agentes diplomáticos en Caracas, lo cual puede interpretarse como un reconocimiento implícito del gobierno. Esto se debe a que los agentes diplomáticos panameños, para el desempeño de sus funciones diplomáticas y el goce de los privilegios e inmunidades, deben estar acreditados ante las autoridades del Estado receptor (Venezuela). En estos momentos, la única autoridad, si se le puede llamar así, que ejerce funciones ejecutivas, que controla los órganos de las relaciones internacionales de Venezuela, y que, por ende, acredita a los agentes diplomáticos, es el gobierno ilegítimo de Maduro.
En este caso, lo que corresponde, mientras se mantenga la usurpación ilegal del poder por parte de este régimen, es el retiro de nuestros agentes diplomáticos de Venezuela y solicitar lo propio a los diplomáticos venezolanos acreditados en Panamá. Lo anterior cumpliría con lo dispuesto en el Decreto No. 364 de 1990, promulgado por el presidente Guillermo Endara y el canciller Julio Linares, el cual adopta la doctrina Betancourt del no reconocimiento de gobiernos de facto. Dicho accionar sería similar al de Paraguay, que rompió relaciones diplomáticas con Venezuela luego de que Maduro tomase posesión.
Igualmente, existe la posibilidad de que próximamente confluyan dos gobiernos en Venezuela, uno de iure (un gobierno provisional conformado por la Asamblea Nacional) y otro de facto (Maduro). En tal escenario, se produciría un conflicto entre ambos gobiernos por el ejercicio de funciones ejecutivas y las fuerzas armadas entrarían a jugar un rol determinante. Anticipándose a esto, Brasil tomó la decisión de reconocer a la Asamblea Nacional como el órgano al que le incumbe la autoridad ejecutiva. Independientemente del gobierno que Panamá decida reconocer, el retiro de nuestros agentes diplomáticos se hace necesario, pues nuestro derecho interno nos lo exige y porque las condiciones en dicho país no garantizan su inviolabilidad, privilegios e inmunidades.
Hace 28 años Panamá adoptó la doctrina Betancourt del no reconocimiento de gobiernos de facto, en honor al expresidente y demócrata venezolano Rómulo Betancourt. Igualmente, hace 17 años adoptamos la Carta Democrática Interamericana que, emulando las doctrinas Larreta y Betancourt, aboga por el no reconocimiento colectivo de gobiernos de facto y su exclusión de la Organización de Estados Americanos. Nuestro derecho interno y el derecho internacional latinoamericano establecen una hoja de ruta clara ante situaciones como la venezolana. La difícil situación que atraviesa Venezuela clama por acciones concretas. Sin embargo, mantener agentes diplomáticos en Venezuela cuando un régimen ilegítimo y no reconocido usurpa ilegalmente el poder conforma la paradoja del no reconocimiento.
El autor es abogado y profesor de derecho internacional
