El Programa de Asistencia Social Educativa Universal (PASE-U) es el subsidio en el que más invierte el Estado. En 2023, se destinaron $265 millones al programa, lo que equivale a 2.6 veces más de lo gastado en el subsidio del tanque de gas y casi 4 veces lo desembolsado en intereses preferenciales ese año. En este artículo, demostraremos cómo es posible mejorar el rendimiento del programa mientras se generan ahorros para los contribuyentes.
Origen del PASE-U. Aunque su nombre original generó cierta controversia, el PASE-U es actualmente una herramienta clave para reducir la exclusión escolar y la pobreza infantil. Llamarlo “Beca Universal” era contradictorio, pues no se creó para premiar a los mejores estudiantes, como sugiere el término. Su propósito ha sido proporcionar apoyo económico para “contrarrestar la deserción escolar de estudiantes que presentan problemas socioeconómicos” (Artículo 1 de la Ley 40 de 2010).
El PASE-U otorga un apoyo económico anual de 270, 360 y 450 balboas a estudiantes de primaria, pre-media y media, respectivamente, en escuelas públicas y privadas. Unos 815 mil estudiantes fueron beneficiarios en 2023. Para ser elegibles, los estudiantes deben cumplir con la asistencia regular, mantener una buena conducta y obtener un promedio mínimo de 3 sobre 5, entre otros requisitos. No pueden ser beneficiarios del programa los estudiantes cuya colegiatura y matrícula superen los 2,300 balboas anuales, un umbral que ha sido incrementado por la Asamblea Nacional desde los 1,000 balboas iniciales.
Desafíos del sistema educativo. Atender el abandono y la inasistencia en la escuela ha sido uno de los principales desafíos del sistema educativo. Según el Censo de Población y Vivienda de 2023, uno de cada diez jóvenes entre 15 y 17 años no asiste a ningún centro educativo, lo que representa a cerca de 20 mil adolescentes que enfrentarán más dificultades para acceder a un empleo formal, un crédito o alcanzar sus metas personales. Asimismo, el censo revela que al menos dos de cada tres niños de 4 años, unos 56 mil, no asisten a la escuela, lo que afectará su capacidad de aprendizaje y los pone en riesgo de quedar rezagados.
Tres motivos para ser optimistas. Frente a esto, existen tres motivos para ser optimistas:
Mejora en la retención escolar: Aunque la exclusión escolar sigue siendo significativa, desde su implementación, el PASE-U ha contribuido a mejorar la retención en el sistema educativo. Según el estudio “Impacto de la Beca Universal en retención escolar y cumplimiento del Ciclo Educativo” (Herrera, Torres-Lista, Montenegro & Flores, 2019), la retención en la educación básica aumentó del 87% al 94%, y en premedia y media del 23% al 51%. Aunque estos resultados requieren análisis estadísticos más profundos, es un primer indicio del impacto positivo del programa.
Reducción de la pobreza: El PASE-U es la transferencia directa a los hogares que ha tenido mayor impacto en la reducción de la pobreza, a pesar de que este no sea su objetivo principal. Según la nota técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) “Impacto social de la pandemia del Covid-19 en Panamá y análisis de eficiencia de los programas de transferencias monetarias”, el PASE-U redujo la pobreza general en 1.7 puntos y la pobreza extrema en 2.4 puntos en 2019, superando a programas como “120 a los 65″ (1.4 y 2.4 puntos, respectivamente), “Red de Oportunidades” (0.1 y 0.2 puntos) y “Ángel Guardián” (0.1 puntos en ambos casos). Esto se debe al amplio alcance del PASE-U, que tiene más beneficiarios que los otros programas mencionados, y al hecho de que los niños tienden a tener niveles de pobreza monetaria más altos que los adultos (38.9% en comparación con 20.1%, respectivamente, según estimaciones de la Encuesta de Hogares de 2023). Por lo tanto, un programa enfocado en la infancia resulta más eficaz en la reducción de la pobreza y en generar mayor igualdad de oportunidades.
Posibilidades de mejora del programa: El PASE-U puede optimizarse para reducir aún más la pobreza y la exclusión, sin necesidad de aumentar su presupuesto. El primer paso consiste en enfocar el programa hacia los hogares con menores ingresos, cuyos niños son más propensos a abandonar la escuela. Actualmente, el 18% de los beneficiarios provienen de hogares que ganan 2,000 balboas mensuales o más, muy por encima del ingreso promedio de los hogares (1,300 balboas), según estimaciones de la Encuesta de Hogares de 2023. Excluir progresivamente a estos hogares permitiría ahorrar $51.6 millones al año.
Propuestas de optimización. Para ello, se podría establecer un ingreso familiar máximo como un múltiplo del salario mínimo (3.1 veces, por ejemplo), logrando indexar ese umbral con el costo de la vida, o reducir el límite del costo de matrícula permitido, por ejemplo, pasando de $2,300 a $1,000. Esta exclusión podría implementarse de forma gradual, reduciendo la transferencia del PASE-U en un 33% cada año para minimizar el impacto en el presupuesto de estos hogares, especialmente en este periodo de altas tasas de interés.
El segundo paso sería otorgar el PASE-U a los niños en edad preescolar (3 a 4 años), quienes son uno de los grupos con mayor inasistencia y no son beneficiarios actualmente. Alrededor de 99 mil infantes en hogares con ingresos de hasta $2,000 podrían recibir 300 balboas anuales, incentivando su asistencia a un costo de $29.8 millones para el Estado.
Los $21.7 millones restantes podrían destinarse al ahorro, contribuyendo a la consolidación fiscal. No obstante, considero que una porción de estos fondos ($17.7 millones) debería emplearse para aumentar en 100 balboas la transferencia anual a los beneficiarios actuales con ingresos inferiores a 500 balboas (el 21.8% del total de beneficiarios), lo que representaría un incremento del 30% sobre el beneficio promedio que reciben actualmente. Esta medida permitiría maximizar el impacto del programa en la reducción de la pobreza y alinear su diseño con su objetivo fundamental: contrarrestar la deserción de estudiantes que presentan problemas socioeconómicos, logrando un ahorro de $4 millones al año.
Finalmente, para motivar a los padres y a los niños a participar en actividades recreativas durante las vacaciones y proporcionarles mayor estabilidad financiera, se podría otorgar la transferencia todos los trimestres o todos los meses del año, manteniendo el mismo monto anual. Todo esto sujeto a que los niños participen en actividades de sus escuelas o, en el caso de los más mayores, en voluntariados en ONGs.
Impacto del rediseño. El rediseño planteado permitiría al PASE-U reducir la pobreza en 2.5 puntos, es decir, 0.8 puntos más que en la actualidad. Aunque parezca poco, la propuesta lograría sacar a 37 mil personas más de la pobreza en comparación con el diseño actual, para un total de 113 mil personas. Además, el rediseño tendría un mayor impacto en la disminución del abandono y la exclusión escolar.
Por supuesto, la transferencia del programa es solo uno de los instrumentos necesarios para abordar este desafío. Esta debe complementarse con el monitoreo de los estudiantes en riesgo de abandono, el acompañamiento psicológico, actividades extracurriculares, tutorías y clases de refuerzo que, incluso, pueden ser financiadas mediante una mejor focalización del PASE-U.
Los motivos de la exclusión escolar son múltiples y no siempre están relacionados con las necesidades económicas del estudiante. En muchas ocasiones, están vinculados a factores atribuibles a la propia escuela y al proceso de aprendizaje, como programas de estudio extensos y propuestas didácticas poco eficaces, tal como lo ha señalado el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia en su estudio “Barreras para la inclusión - Análisis cualitativo de las barreras que agravan la exclusión educativa en Panamá”.
Este ejercicio no pretende ser el diseño definitivo del programa, sino un punto de partida para explorar usos alternativos a los subsidios para aumentar su eficacia. La demanda de los ciudadanos por un gasto del gobierno más justo y eficiente y los persistentes retos del sector educativo hacen necesario evaluar y plantear alternativas de este tipo.
El autor es economista
