El 9 de octubre de 1941, el entonces ministro de Gobierno y Justicia Ricardo Adolfo De La Guardia lideró un golpe de Estado contra el entonces presidente de la República Arnulfo Arias Madrid. El pretexto del golpe fue el viaje a Cuba que había realizado el mandatario, sin notificación previa a la Corte Suprema de Justicia, dado que el Órgano Legislativo estaba en receso.
De acuerdo con la normativa constitucional vigente en ese entonces, en ausencia del presidente de la República, uno de los tres “designados” por la Asamblea Nacional debía tomar posesión como presidente. Don Ricardo obvió ese procedimiento y se encargó personalmente de la jefatura del Estado.
Evitando la discreción, el Secretario de Guerra de los Estados Unidos Henry Stimson declaró con respecto al golpe que: “Esto fue un gran alivio para nosotros, porque Arias había sido muy problemático y muy pro-Nazi”. Para todos los efectos jurídicos se siguió aplicando la Constitución Política de 1941. Esto fue hasta que la Asamblea Nacional tuvo la intención de nombrar nuevos designados en diciembre de 1944, lo que significaba en la práctica que a Ricardo Adolfo De La Guardia lo iban a sacar del cargo.
Por medio del Decreto 4 del 29 de diciembre de 1944, Ricardo Adolfo De La Guardia dio un segundo golpe de Estado. El artículo 1 de ese Decreto dice: “Desde la fecha del presente decreto se suspende la vigencia de la Constitución de 1941, con la excepción de las disposiciones relativas al Poder Judicial y al Ministerio Público.”. Esto eliminó a la Asamblea Nacional. En ese mismo Decreto se fijó como fecha para la elección de la Asamblea Constituyente el primer domingo de mayo de 1945. La Asamblea Constituyente actuaría a partir del 15 de junio de 1945. Ese día terminó el gobierno de Ricardo Adolfo De La Guardia y se empezó a gestar la Constitución Política de 1946.
Las Asambleas Constituyentes
En su historia republicana Panamá ha tenido tres Asambleas Constituyentes “Originarias” que fueron las encargadas de gestar la Constitución Política de 1904, la Constitución Política de 1946, y la Constitución Política de 1972. Todas estas Asambleas Constituyentes fueron el producto de una ruptura del orden establecido. La primera surgió de la independencia de Panamá de Colombia de 1903, y las otras dos fueron el producto de golpes de Estado. Esto evidencia la razón de ser de una Asamblea Constituyente Originaria que es la de crear un nuevo orden político o si se quiere entender como la refundación del Estado de acuerdo con los factores reales de poder del momento.
La Constitución Política actualmente vigente establece lo siguiente con respecto a la Asamblea Constituyente:
ARTICULO 314. Podrá adoptarse una nueva Constitución, a través de una Asamblea Constituyente Paralela, que podrá ser convocada por decisión del Órgano Ejecutivo, ratificada por la mayoría absoluta del Órgano Legislativo, o por el Órgano Legislativo con el voto favorable de dos terceras partes de sus miembros, o por iniciativa ciudadana, la cual deberá ser acompañada por las firmas de, por lo menos, el veinte por ciento de los integrantes del Registro Electoral correspondiente al 31 de diciembre del año anterior a la solicitud. En este caso, los peticionarios tendrán hasta seis meses para cumplir con este requisito de conformidad con el reglamento que al efecto expida el Tribunal Electoral.
Le corresponderá al Tribunal Electoral acoger la iniciativa propuesta y hacer la convocatoria a la elección de constituyentes, en un término no menor de tres meses ni mayor de seis meses desde la formalización de la solicitud de convocatoria. Realizada la elección, la Asamblea Constituyente Paralela se instalará formalmente e iniciará sus deliberaciones por derecho propio, tan pronto el Tribunal Electoral entregue las credenciales respectivas a sus integrantes.
La Asamblea Constituyente Paralela estará integrada por sesenta constituyentes, quienes deberán representar proporcionalmente a los panameños de todas las provincias y comarcas, de acuerdo con la población electoral, y se permitirá, además de la postulación partidaria, la libre postulación. Para estos efectos, el Tribunal Electoral deberá establecer en la convocatoria el sistema electoral aplicable a la elección de constituyentes.}
La Asamblea Constituyente Paralela podrá reformar la actual Constitución de forma total o parcial, pero en ningún caso las decisiones que adopte tendrán efectos retroactivos, ni podrán alterar los periodos de los funcionarios electos o designados, que estén ejerciendo su cargo al momento en que entre en vigencia la nueva Constitución. La Asamblea Constituyente Paralela tendrá un periodo no menor de seis meses ni mayor de nueve meses, para cumplir con su labor y entregar al Tribunal Electoral el texto de la Nueva Constitución Política aprobada, la cual será publicada de inmediato en el Boletín del Tribunal Electoral.
El nuevo Acto Constitucional aprobado con arreglo a este método será sometido a referéndum convocado por el Tribunal Electoral en un periodo no menor de tres meses, ni mayor de seis meses, contado a partir de la fecha de su publicación en el Boletín del Tribunal Electoral.
El Acto Constitucional aprobado con arreglo a cualquiera de los procedimientos señalados en este artículo y en el artículo anterior, empezará a regir desde su publicación en la Gaceta Oficial, la cual deberá hacerse por el Órgano Ejecutivo, dentro de los diez días hábiles que siguen a su ratificación por la Asamblea Nacional, o dentro de los treinta días hábiles siguientes a su aprobación mediante referéndum, según fuere el caso, sin que la publicación posterior a dichos plazos sea causa de inconstitucionalidad.”.
Nótese el énfasis que el artículo 314 da al concepto de “paralela”. Es decir que no se trata de una Asamblea Constituyente Originaria que asume todos los poderes públicos del Estado, si no que se refiere a una Asamblea Constituyente en la que los poderes públicos permanecen independientes y las reglas aprobadas no tienen efecto retroactivo.
El Estado de Derecho interruptus
De acuerdo con el artículo 314 antes citado, en Panamá no existe jurídicamente el mecanismo de una Asamblea Constituyente Originaria. Para hacer tal convocatoria habría que recurrir a uno de dos métodos. Se puede usar el método del presidente Ricardo Adolfo De La Guardia o del General Omar Torrijos Herrera y se da un golpe de Estado, con lo cual deja de estar vigente la Constitución, los poderes públicos y las libertades civiles así como las garantías constitucionales. Cabe advertir que las consecuencias políticas, económicas, sociales y geopolíticas que provocaría tal golpe de Estado serían incalculables, por lo que este método no sería para nada recomendable.
El otro método parece la respuesta a un acertijo: ¿cómo se puede convocar a una Asamblea Constituyente Originaria si la Constitución Política no lo permite? La respuesta jurídicamente coherente sería “modificando la Constitución”. En esta opción el Órgano Ejecutivo le presenta a la Asamblea Nacional una propuesta de modificación del artículo 314, para permitir la convocatoria a la Asamblea Constituyente Originaria. De aprobar la Asamblea Nacional por mayoría absoluta dicha reforma, y dado que se quiere convocar a la Asamblea Constituyente en el presente gobierno, habría que someter lo aprobado por la Asamblea Nacional a un referéndum popular. Si la ciudadanía aprobara la reforma del artículo 314, entonces se podría convocar jurídicamente a una Asamblea Constituyente Originaria.
Aquí es indispensable resolver una última duda: “por qué es necesaria una Asamblea Constituyente Originaria, si la Asamblea Constituyente Paralela puede hacer casi lo mismo?”. La respuesta cae en el reino de lo especulativo y se refiere a aquello que no puede hacer una Asamblea Constituyente Paralela. Es decir, asumir funciones de otros poderes públicos, interrumpir los períodos de servidores públicos electos o aquellos designados con un mandato constitucional específico, y tomar decisiones de carácter retroactivo.
Dado que el presidente José Raúl Mulino y su gobierno llevan adelante su labor con bastante cordialidad con los otros poderes públicos, la motivación de asumir las funciones del Órgano Judicial o del Órgano Legislativo no parece ser una causa urgente. Por otra parte, el presidente Mulino acaba de designar a dos procuradores y a un magistrado del Tribunal Electoral. Por lo que esto no evidenciaría interés en cortar el término de esos funcionarios o mucho menos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que de forma unánime decidieron que si era constitucional que Mulino fuera candidato presidencial. Sería una señal de poco agradecimiento, sacar de su cargo a la gente que autorizó su elección. En cuanto a la Asamblea Nacional, la presidenta de la misma es allegada del presidente Mulino.
Aunque el Órgano Legislativo no aprobó a tambor batiente el proyecto de Presupuesto General del Estado y el proyecto de ley 163 de reformas a la Caja de Seguro Social, actualmente tenemos un presupuesto y se está discutiendo en primer debate el proyecto de ley 163. Así que el conflicto con la Asamblea Nacional no parece ser la razón que justifique el llamado a una Asamblea Constituyente Originaria. Es factible pensar, que puede existir una organización criminal que se protege con algunos diputados, y que dado que la Corte Suprema de Justicia es poco hábil para investigar y enjuiciar a diputados corruptos, esto podría motivar al llamado a una Asamblea Constituyente Originaria.
Existe un principio universal de la economía que dice que a mayor riesgo mayor debe ser la recompensa. Entonces, si el gobierno actual va a gastar una parte importante de su capital político para convocar a una Asamblea Constituyente Originaria la recompensa debe ser mayúscula. En papel, no hay diferencia alguna con lo que se puede obtener a través de una Asamblea Constituyente Paralela, excepto en el efecto retroactivo del cambio constitucional. Una Asamblea Constituyente Originaria podría eliminar la inhabilitación para la elección a cargos públicos de ciudadanos condenados por delitos graves. Otra recompensa podría ser ampliar el poder de indulto presidencial para que incluya delitos comunes junto a los delitos políticos. otra posibilidad seguramente muy remota, es la de modificar la Constitución para cambiar las reglas de contratación pública y/o anular fallos de inconstitucionalidad emitidos sobre contratos leyes referentes a concesiones de explotación de recursos naturales.
Definitivamente nuestro Estado de Derecho y nuestra democracia requieren una reforma profunda. Las preguntas esenciales sobre la naturaleza de esas reformas son ¿para qué? y ¿para quién?. En otras palabras, cuando quede claro cuál es la verdadera razón de la Asamblea Constituyente Originaria, los ciudadanos y ciudadanas de este país entenderán y decidirán su urgencia y su legitimidad.
