La Ley 6 del 22 de enero del 2002 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública ha sido fundamental para la defensa de las libertades en Panamá y para respaldar acciones en favor de un mejor uso de los fondos públicos. La ley fue concebida por iniciativa de la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, capítulo panameño de Transparencia Internacional y ante los enormes cambios sociales y tecnológicos se ha hecho necesario actualizarla.
El gobierno del presidente Laurentino Cortizo, presentó a la Asamblea Nacional el proyecto de ley 1031, de Transparencia y Acceso a la Información Pública. El objeto de este proyecto no es una reforma que actualice o mejore la Ley 6 de 2002, lo que busca es derogarla en su totalidad y reemplazarla con el contenido de ese proyecto de Ley.
La estructura del proyecto
El proyecto tiene 42 artículos divididos en nueve capítulos. La protagonista de este proyecto no es la transparencia y el acceso a la información pública, sino la consagración de la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (Antai) como ente central de las gestiones en favor de la transparencia. Así lo dice el artículo 2, que establece que la Antai será la autoridad “rectora” y “garante” del acceso a la información pública.
El sistema establecido en la Ley 6 del 2002 es el del acceso a la información de forma descentralizada, cualquier interesado puede solicitarla y en caso de negativa puede acudir ante un juez o tribunal para que se le entregue lo solicitado. El proyecto de ley 1031 propone que en cada institución pública se establezca una “Unidad Administrativa de Transparencia” o al menos un oficial de información. Esta sería la oficina dentro de cada entidad a la que se le enviarían las solicitudes de información por parte de los ciudadanos.
En lo que pudo convertirse en una importante mejora de la Ley 6, el proyecto de ley 1031 desarrolla en detalle los principios aplicables a la información considerada reservada y a la calificada como confidencial. Se le asignan funciones con respecto a esta clase de información para que el despacho de transparencia de cada institución elabore un listado específico de las mismas y mantenga informada a la Antai. El periodo de reserva se reduciría de los veinte años actuales a un máximo de diez.
El proyecto de ley también propone reducir de los 30 días que actualmente tienen los funcionarios para contestar una solicitud de información a 15 días siguiendo las directrices del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), y la Ley Modelo de Transparencia y Acceso a la Información Pública de la Organización de Estados Americanos. Por cierto, de acuerdo con el proyecto de ley 1031, la Antai se convertiría en la principal responsable del Acuerdo de Escazú y no el Ministerio de Ambiente, como es en el presente.
El dilema del acceso a la información
A simple vista las reformas propuestas serían una mejora sobre la Ley 6, pero lo que sucedería a continuación si el proyecto 1031 se convierte en ley es preocupante. Al pretender otorgarle un rol protagónico a la Antai se establece que si una entidad pública no otorga la información, o la entrega parcialmente, el interesado debería llevar el caso a la Antai para que esta institución tome cartas en el asunto y exija la información solicitada. Si el funcionario se niega a cumplir, la Antai lo puede sancionar con una multa equivalente a la mitad de su salario mensual.
En contraste, la Ley 6 establece que cuando un funcionario se niega a entregar la información, la persona interesada puede interponer una acción de habeas data ante un juzgado o tribunal del Órgano Judicial. Si el funcionario no cumple la orden del juez o magistrado, se le puede sancionar con una multa de dos veces su salario mensual, y si reincide puede ser destituido. El proyecto 1031 eliminaría la destitución.
Otro ámbito en el cual el proyecto de ley es un retroceso es la primacía que se le otorga a la protección de datos personales sobre el acceso a la información pública. Como se recordará, en años recientes servidores públicos de la Asamblea Nacional, así como del Ifarhu y de la Ampyme han negado la divulgación de los datos relativos a planillas y beneficios económicos, invocando la Ley 81 del 2019 de Protección de Datos Personales. Esta dudosa argumentación se convertiría en un mandato legal con el proyecto de ley 1031, lo que le abriría las puertas a que muchísima información pública fuera ocultada invocando la protección de datos personales.
El dolor de cabeza de ‘hábeas data’
La acción de habeas data fue creada por la Ley 6 del 2002 y pasó a ser incluida como un derecho constitucional en el artículo 44 de la Constitución Política de la República de Panamá, por la reforma constitucional del año 2004. Como una Ley no puede cambiar a la Constitución el proyecto de ley 1031 incluye a la acción de habeas data prácticamente tal y como está en la Ley 6 del 2002. Sin embargo, al crear dos procesos distintos para las solicitudes de información, el proyecto de ley 1031 se convierte en un laberinto jurídico.
Según el proyecto, si un funcionario no contesta la solicitud de información se puede acudir a la Antai, la que reiterará la solicitud, y ante un incumplimiento aplicará la sanción correspondiente. La Antai es una entidad administrativa por lo que su decisión no es la última palabra en esta materia, sino que habría que acudir a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia para obtener un fallo en firme sobre esa solicitud de información, y la correspondiente multa de medio salario mensual.
Por otra parte, al mantenerse la acción de habeas data, el ciudadano que solicita la información, se puede ir a un tribunal y pedirla por vía judicial. Como el proyecto de ley le dio la facultad de sancionar a la Antai, el tribunal no podría sancionar por algo que ya la Antai multó, así que la decisión judicial del habeas data se transformaría en una mordida sin dientes.
Un pequeño cambio que propone el proyecto de ley 1031 a las reglas procesales de la acción de habeas data puede tener serias consecuencias. En la actualidad la acción de habeas data se interpone ante el juez o tribunal que tenga competencia sobre el funcionario que no entregó la información. Si es un representante de corregimiento o alcalde se va a un juzgado municipal y si es un funcionario con mando por encima del municipio, como un gobernador se acude ante un juzgado de circuito. Si se trata de un funcionario con mando sobre dos provincias se acude ante un tribunal superior, y si es contra un funcionario con mando a nivel nacional se acude a la Corte Suprema de Justicia. El proyecto de ley 1031 elimina al juez municipal y al de circuito del conocimiento de los hábeas data. Entiéndase las posibles consecuencias de esto, en las provincias de Bocas del Toro, Coclé, Colón, Darién, Los Santos, Panamá Oeste y las comarcas no existen tribunales superiores. Esto encarece y dificulta innecesariamente el acceso a la información pública.
El diseño de un sistema de tutela de acceso a la información bicéfalo es en realidad un atentado contra la transparencia. Si hay un litigio contencioso administrativo, por una parte, el proceso del habeas data podría paralizarse por todos los incidentes y recursos que interpondrían los funcionarios interesados en la opacidad. El proyecto de ley irrespeta el principio de economía procesal, que exige que los procesos y trámites sean lo más eficientes posible.
Esto se podría resolver sacando a la Antai de una parte de esta ecuación, y dejándole las atribuciones sobre la gestión de información reservada y confidencial. El rol de la Antai debe ser siempre el de ayudar a la transparencia y no convertirse en su principal obstáculo. El proyecto de ley 1031 no es lo que Panamá necesita y mucho menos en un periodo electoral, ya que es muy sospechosa la intención de cambiar las reglas de acceso a la información pública.
