El artículo 184 de la Constitución Política de la República de Panamá, establece las atribuciones que el Presidente de la República ejerce con el ministro del ramo en materia presupuestaria. El numeral “7″ de este artículo dice:
“Enviar al Órgano Legislativo, dentro del primer mes de la primera legislatura anual, el Proyecto de Presupuesto General del Estado, salvo que la fecha de toma de posesión del Presidente de la República coincida con la iniciación de dichas sesiones. En este caso, el Presidente de la República deberá hacerlo dentro de los primeros cuarenta días de sesiones”.
El primer proyecto de Presupuesto General del Estado para el año de 2025 fue presentado el 7 de octubre, es decir, casi dos meses después del término constitucional. Históricamente, el primer presupuesto de los gobiernos más recientes ha demorado más de lo que establece la norma constitucional, y la Carta Magna no prescribe alguna sanción por esta demora.
El primer proyecto de presupuesto del gobierno de José Raúl Mulino fue por un impactante monto de 26 mil 84 millones de dólares, casi 5 mil millones de dólares menos que el presupuesto actual. La banca internacional lo celebró y las calificadoras lo aplaudieron. Ese proyecto fue retirado por el severo cuestionamiento que hicieron todas las bancadas de la Asamblea Nacional e incluso algunas cabezas de instituciones públicas.
Así, ocho días más tarde, se presentó un nuevo proyecto por 26 mil 835.2 millones de dólares. Este era un número todavía importante porque representaba una disminución muy significativa al presupuesto del año actual. Ese proyecto también fue retirado. Así que el 25 de octubre fue presentado un tercer proyecto de presupuesto por un monto de 30 mil 111.98 millones de dólares.
En las deliberaciones sobre el presupuesto existe el concepto de las “vistas fiscales”. La constitución política en su artículo 269 establece la obligación de las consultas presupuestarias de la siguiente forma:
“Artículo 269. El Órgano Ejecutivo celebrará consultas presupuestarias con las diferentes dependencias y entidades del Estado. La Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional participará en dichas consultas”.
En realidad la vista fiscal que hace la Comisión de Presupuesto es una suerte de doble chequeo de lo que van a recibir y van a hacer cada una de las entidades del Estado. En un sentido positivo es un mecanismo de transparencia, y en otro sentido , es un mecanismo para el toma y daca del matraqueo del legendario cuartito de la Comisión de Presupuesto.
A toda velocidad
Paralelamente, a la presentación y retiro de los proyectos de presupuesto, la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional seguía desarrollando su proceso de vistas fiscales, que avanzaba muy lentamente. El lunes 27 de octubre, después de horas de espera para la vista fiscal del Ministerio Público, el Procurador General de la Nación, Javier Caraballo se retiró sin haber realizado su exposición.
A medida que avanzó la noche se enrareció aún más el tenso clima de la Comisión de Presupuesto, y la aplanadora gubernamental alteró la discusión para votar el primer debate del Proyecto de Ley del Presupuesto. Con tan solo siete instituciones sometidas a una vista fiscal, la suerte estaba echada, el presupuesto tenía que ser aprobado esta semana a como diera lugar.
Dos elementos habían cambiado en el proceso de deliberación presupuestaria. El primero es que el monto de lo presentado por el Órgano Ejecutivo se acercaba bastante al presupuesto actual, por lo que la maquinaria clientelista seguía intacta.
El segundo elemento fue el resultado de la elección del partido Cambio Democrático (CD) el pasado domingo 27 de octubre: la victoria contundente de Yanibel Ábrego sobre Roberto Henríquez mandaba la señal de que el presidente Mulino tenía músculo, y que había sumado un partido político a su tolda. Con esos dos elementos, era claro que el presupuesto iba a ser aprobado a tambor batiente.
El marco jurídico
El Reglamento Orgánico de la Asamblea Nacional establece una serie de mandatos muy específicos sobre el proceso de deliberación y aprobación del Presupuesto General del Estado. En el artículo 54 se desarrollan las atribuciones de la Comisión de Presupuesto, que en su numeral 1 se explica que le corresponde a dicha Comisión:
“Aprobar o rechazar el proyecto de ley de Presupuesto General del Estado, que el Órgano Ejecutivo envía a la Asamblea Nacional, de acuerdo con el numeral 7 del artículo 184 de la Constitución Política de la República”.
Otra atribución del mismo artículo a la Comisión de Presupuesto es la atinente a las consultas presupuestarias establecidas en la Constitución, según consta en el numeral “4″ así:
“Participar en las consultas relativas a la elaboración del Presupuesto General del Estado, que realice el Órgano Ejecutivo con las diferentes dependencias y entidades de conformidad con el artículo 269 de la Constitución Política, y vigilar la ejecución, la fiscalización, el control y el cumplimiento de la Ley de Presupuesto”.
Nótese la diferencia entre el término legal “participar”, es decir, formar parte de algo que existe o se está haciendo, versus la realidad de que la Comisión de Presupuesto “realiza” sus propias consultas presupuestarias. Como la costumbre hace la Ley, los Órganos Ejecutivos no hacen partícipe a la Comisión de Presupuesto de las consultas con las distintas entidades, por lo que esta Comisión se hizo su propio espacio.
Los tiempos
El artículo 79 del Reglamento Orgánico de la Asamblea Nacional establece un término máximo para la realización del primer debate del presupuesto en la respectiva Comisión de la siguiente forma:
“Artículo 79. Plazo del primer debate. Presentado el Proyecto de Presupuesto General del Estado, el Presidente o Presidenta lo pasará a la Comisión de Presupuesto, donde se le dará el primer debate, la cual discutirá y votará el proyecto dentro del término de treinta días”.
A su vez el artículo 83 de este mismo reglamento le da un término máximo al Pleno de la Asamblea Nacional para que realice el segundo debate del Proyecto de Presupuesto. Este artículo dice:
“Artículo 83. Plazo del segundo debate. La Asamblea tiene un plazo de diez días para la discusión y votación del Proyecto de Presupuesto en segundo debate”.
Estos dos artículos significan que la Asamblea Nacional tenía hasta 40 días para votar el Proyecto de Ley de Presupuesto en primero y segundo debate. Si se presentó el proyecto el 25 de octubre, la Comisión de Presupuesto tenía hasta el 24 de noviembre para votar en primer debate y el Pleno de la Asamblea hasta el 4 de diciembre para votar el segundo debate.
Para que esto se pudiera cumplir se necesitaba incluir al Proyecto de Presupuesto General del Estado en sesiones extraordinarias. La aceleración intempestiva de los términos corresponde a la necesidad de despejar el periodo de sesiones extraordinarias, exclusivamente para la deliberación del proyecto de reformas de la Caja de Seguro Social (CSS).
Aunque el calendario tenía cierta lógica, la realidad imponía darle el tiempo y el espacio necesario al presupuesto, para posponer el debate de la seguridad social al mes de enero del año 2025.
La escalera
En el proceso de la construcción de la última versión del Proyecto de Presupuesto General del Estado se modificaron previamente dos importantes normas jurídicas para las finanzas públicas panameñas.
Por una parte, se aumentó el tope del déficit permitido en la Ley de Responsabilidad Fiscal, y por la otra se suspendió la obligación del Estado de transferir al Fondo de Ahorro de Panamá el monto que correspondía de las utilidades del Canal de Panamá. Esta suspensión es por tres años fiscales, es decir 2024, 2025, 2026.
Este es el primer episodio presupuestario de los cinco que le corresponden a la administración Mulino.
El ministro de Economía y Finanzas, Felipe Chapman, actuó valientemente como un gladiador que se enfrenta a las fieras del clientelismo político, el corporativismo empresarial, y el gremialismo burocrático, los cuales defendieron sus dominios.
Lo ocurrido en la Comisión de Presupuesto y en especial la controversia entre diputados de las bancadas que apoyan al gobierno y los diputados de la libre postulación fue un espectáculo innecesario.
Para la democracia es tan importante la forma como el fondo de los actos y procesos deliberativos que desarrollen los órganos de poder del Estado.
En un país que apenas recoge en impuestos cerca del 8% de su producto interno bruto (PIB), es heroico pretender que se le puede asignar 7% del PIB a todo el sector educativo.
Tal y como funcionan las instituciones educativas de este país, esos fondos no están siendo apropiadamente utilizados de forma óptima. Existen importantes excepciones como el de un puñado de escuelas públicas, la Universidad Tecnológica de Panamá, el Instituto Técnico Superior de Educación, el Instituto Panameño de Habilitación Especial, El Instituto Técnico Superior de Agrotecnología (INA) de Divisa, entre otras.
Esto ameritaba entonces una importante discusión sobre cómo aumentar la eficiencia del uso de los recursos, quizás asignando el 5.5% del PIB por los próximos tres años fiscales para luego hacer el ajuste en el 2028. Esto le daba 1.5 % del PIB adicional de espacio al presupuesto, ya sea para reducir endeudamiento o para otro gasto.
Igual debió pasar con subsidios, créditos fiscales y exoneraciones. Se puede escoger entre dejar la Beca Universal, el 120 a los 65, el Ángel Guardián y el tanque de gas, todo lo que sería aproximadamente la mitad de los subsidios actuales, o transformarlos en un solo subsidio conocido como “ingreso mínimo universal”.
Si, por ejemplo, se le entregan 300 dólares mensuales a las 250 mil familias más pobres del país con la condición de que envíen sus hijas e hijos a la escuela, los lleven a los centros de salud, cuiden de sus adultos mayores y de sus familiares con discapacidad, se podrían focalizar muy bien los recursos de estas transferencias y causar un cambio en la calidad de vida del millón de panameños y panameñas más vulnerables.
Este programa que sustituiría a la mayoría de los subsidios sociales, costaría 900 millones de dólares al año, mucho menos que los mil 700 millones que se van en la actualidad.
Una tijera inteligente requería de más tiempo y de más concertación. Desde un principio estaba claro que la intención del ministro Chapman era la de disminuir el endeudamiento y aumentar el espacio presupuestario, muy posiblemente para proveer de apoyo financiero a la CSS.
Ahora está a punto de empezar el segundo acto de esta legislatura con la deliberación sobre las reformas a la seguridad social. El gobierno cuenta con más respaldo político por el presupuesto y por el nuevo liderazgo del partido CD. Cuando se levante el telón, sabremos si eso fue suficiente para conseguir las reformas, y mantener su capital político.
