Es un hecho —dicho por expertos en el tema— que Panamá no puede modificar o eliminar los peajes que se cobran a los buques de guerra de Estados Unidos que pasan por el Canal de Panamá porque eso se convertiría en una violación al Tratado de Neutralidad, que hace parte de los Tratados Torrijos-Carter de 1977, a la Constitución y a la ley orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP).
Tampoco es posible, sin afectar la seguridad jurídica y que se interprete como una concesión a Estados Unidos, que se saque de los puertos a las empresas chinas, con el argumento, según el coloso del norte, de que su presencia implica un control de la vía y en una eventual conflagración podrían bloquear los accesos Pacífico y Atlántico.
¿Qué caminos le quedan al Gobierno panameño para afrontar la crisis que desató el presidente de Estados Unidos, Donald Trump —basada en falsedades— y cuyo red flag más reciente es la cancelación, por parte del mandatario estadounidense, de la conversación telefónica concertada para el 7 de febrero con el presidente José Raúl Mulino?
Las opciones que mencionan expertos en relaciones internacionales estudiosos del tema no llegan a ocupar todos los dedos de una mano y habrá quienes no estén de acuerdo con lo que proponen, pero lo cierto es que Trump no dejará de presionar y, al ser el Presidente del país que es contraparte de Panamá en los Tratados Torrijos-Carter, y uno de los que acomoda el tablero geopolítico del mundo, tampoco es alguien a quien se pueda ignorar. Además, los tratados ataron nuestro destino a Estados Unidos a perpetuidad.
Euclides Tapia Campos e Irving Arosemena, catedráticos universitarios especialistas en Relaciones Internacionales, coinciden en que cualquier opción que se ponga sobre el tapete viola de alguna manera la normativa nacional. Sin embargo, se atreven a mencionar algunos caminos que, aunque no estarían exentos de críticas o desafíos jurídicos y políticos podrían poner fin a la disputa que mantiene a Panamá al borde de una crisis diplomática con su principal socio comercial.
Pactar un Montería2
Tapia apunta a tres opciones para atender las exigencias de Estados Unidos, destacando que el tema tiene aristas que se pueden analizar de forma individual o conjunta: las económicas, con lo relativo a la exigencia del no pago de peajes, y las político-militares o de seguridad que están relacionadas con la presencia de China en las áreas adyacentes al Canal de Panamá.
Negociar el tema de los peajes, vía Protocolo, o a través de un tratado como el que se pactó con Colombia (Tratado de Montería).
Vincular a las autoridades del Canal de Panamá con una agencia de Estados Unidos, firmar un acuerdo de forma simplificada, y permitir que a ellos se les elimine el pago de peajes para sus navíos de guerra.
Adoptar una decisión de la Autoridad del Canal y con el visto bueno del Consejo de Gabinete, sobre no cobrar peaje a los buques de guerra de Estados Unidos o establecer un cobro simbólico.
Tapia advierte que Panamá no contempla en su normativa interna la figura del acuerdo simplificado, aunque —en Panamá siempre hay un resquicio— existe el antecedente del Convenio Alemán Zubieta-Becker de 2002, pactado para hacerle frente a las amenazas terroristas y a los incidentes de contaminación en el Canal, así como el Acuerdo Salas Becker sobre patrullaje en las aguas jurisdiccionales panameñas, que fueron manejados de esta manera, y para allanar ese camino, en el caso del Salas Becker existe un fallo de la Corte que dice que no es inconstitucional.
Cuidado que por ahí van los tiros cuando el presidente Mulino ha insistido en que corresponde a la ACP hablar del tema de los peajes —mencionó Tapia— y apunta que a pesar de ser cierto que la Constitución (artículo 319) establece que quien negocia el tema de los peajes es la ACP, su decisión está condicionada a la aprobación del Consejo de Gabinete. ¿Y quién es el primus inter pares? pregunta de forma retórica: El Presidente, por tanto, asegura, “la aprobación de los peajes tiene la aquiescencia del Presidente ipso facto”.
Sobre su propuesta de dar gratuidad a los buques de guerra de Estados Unidos, explica que no hay razón para no hacerlo, cuando existe una concesión similar con Colombia —que no es contraparte en los tratados y goza de ese privilegio— país vecino que, a partir de la reversión el 31 de diciembre de 1999, mantuvo la prerrogativa a través del Tratado Ozores-Uribe Vargas o Tratado de Montería.
Adjuntos
Tratado de Monteria.pdfAdemás, indica Tapia, desde el punto de vista económico, una decisión como esta no tendría una repercusión importante sobre el presupuesto o sobre los ingresos de la ACP, ya que Estados Unidos no tiene una flota comercial propia y lo que implica el paso de sus buques de guerra es una cifra irrisoria.
“El tema es buscar la fórmula jurídica que permita que eso se pueda hacer”, afirmó el analista.
De hecho, en 26 años, desde 1998 al cierre del año fiscal del año 2024, de un total de 373,039 buques que transitaron el Canal, apenas 994 correspondieron a tránsitos de buques de guerra y submarinos de la Marina de Estados Unidos de América. Durante este periodo, los ingresos de tránsito en este concepto sumaron 25.4 millones de dólares, lo que equivale a menos de un millón de dólares al año, de acuerdo con los registros de la Autoridad del Canal de Panamá.
En cuanto a la estrategia para atender el tema relativo a seguridad y defensa que plantea Estados Unidos con China por su presencia en las dos entradas del Canal con los puertos que administra, Tapia plantea que, paralelamente a la decisión que se tome sobre los peajes, se le pida a Estados Unidos que se involucre en temas de infraestructura del Canal, como el proyecto de Río Indio o el cuarto juego de esclusas. “Si tanto es el interés de ellos y [afirman] que estamos entregándole a los chinos esos proyectos, entonces que se involucren inclusive en la construcción de un nuevo canal por Panamá”; porque ninguna potencia importante o enemiga de Estados Unidos se va a embarcar en la construcción de un proyecto de este tipo porque se tendría que aplicar el régimen de neutralidad que está vigente, acotó.
La pregunta que cabe ahora es si pactar un Montería 2 violaría el Tratado de Neutralidad o pondría en riesgo el apoyo de los adherentes
Tapia sostiene que no, porque a quien Panamá estaría haciendo la concesión es la contraparte del tratado, y ninguna otra nación tiene esa condición, por tanto, no tienen derecho a reclamar tratamiento similar.
Y sobre el riesgo de que los países que se adhirieron al pacto de neutralidad se retiren, destaca que son solo 40 de 193 los países firmantes y muchos de ellos “son muy débiles”. “Salvo que Rusia, en solidaridad con China, que no es miembro del tratado de neutralidad, decida salirse de ese protocolo”, apuntó.
China aduce que no ha firmado el Tratado de Neutralidad porque hacerlo sería un reconocimiento tácito de Taiwán. En 2022, la Cancillería panameña informó sobre la instalación de una mesa técnica para lograr la adhesión de la República Popular China, un tema que no se concretó.
En el Tratado de Neutralidad, la exención del peaje a Colombia quedó establecida en el literal 2 del artículo VI. Ahora, precisa Tapia, sería agregar un artículo al tratado que diga que Estados Unidos no pagará peajes para sus buques en tránsito por el Canal, es decir, aprobar un protocolo que incluya esa prerrogativa para Estados Unidos, sin tocar el pacto de neutralidad, para evitar que del lado estadounidense se intenten incluir aspectos que nada tienen que ver con el tema económico.
Y aquí surge una pregunta cuya respuesta podría abrir una caja de Pandora, según el internacionalista. ¿La adopción de un protocolo al Tratado de Neutralidad que incorpore esa prerrogativa a favor de Estados Unidos obligaría o no a la realización de un referéndum?
El tema es complicado, advierte Tapia, porque el Tratado de Neutralidad, versión dos, es decir, el modificado por el Senado de Estados Unidos, no fue a referéndum, y ahora se obligaría a que los panameños decidamos el tema en una consulta. Tapia avisora que los panameños podrían votar “No”, porque “en ese tratado están las enmiendas, reservas y entendimientos que nos perjudican”, es decir, las que fueron incluidas en el Senado de Estados Unidos y que no fueron a referéndum aprobatorio.
Tapia y Arosemena remarcan —con disgusto— que el Tratado de Neutralidad, con las enmiendas hechas por el Senado de Estados Unidos fue legalizado en el Canje de Instrumentos de Ratificación y no con un referéndum como, insisten, debió suceder.
A la misma situación se enfrentaría el país con la opción de negociar un Montería 2, acota el jurista, ya que el tratado que beneficia a Colombia tampoco fue llevado a un referendo.
¿Y en cuanto al acuerdo simplificado, si ya existe un antecedente, cuál sería la violación?
Tapia reitera que ese tipo de acuerdo no lo contempla la normativa interna panameña, pero, la Corte Suprema dictaminó que el Acuerdo Salas Becker era legal. “Así que a partir de ese momento cualquier cosa que se negocie con visos de tratado de forma simplificada evidentemente no debería ir a referéndum […]”, remarcó.
Se refiere Tapia al arreglo complementario Salas-Becker, firmado por los entonces ministro de Gobierno y exmagistrado de la Corte Aníbal Salas, y el encargado de negocios de la embajada de Estados Unidos en Panamá, Frederick A. Becker, el cual permite el patrullaje conjunto para operaciones policiales marítimas bilaterales, con el propósito de impedir actividades ilícitas, como tráfico de estupefacientes, entre otros. Este acuerdo fue demandado por el diputado Pedro Miguel González cuando fue presidente de la entonces Asamblea Legislativa, y en 2019 la Corte falló que no es inconstitucional.
‘Jurídicamente Panamá no puede hacer nada’
El catedrático Irving Arosemena lo dice tajantemente: Jurídicamente, Panamá no puede hacer en absoluto lo que quiere Estados Unidos. “No lo puede hacer. La única forma sería cambiar la ley Orgánica, cambiar la Constitución y eliminar el Tratado de Neutralidad”, asegura.
Y advierte, sobre el tono amenazante que utiliza el presidente Donald Trump, para plantear sus solicitudes que:
Es típico del actuar de las potencias cuando sus solicitudes o exigencias no tienen cabida jurídica, violar el derecho internacional.
Lo de Estados Unidos, añade Arosemena, es una aspiración de carácter político que apuntala a una nueva violación de la neutralidad, pero que en este caso la haga Panamá, porque esa posición de ellos, de que Panamá está violando el Tratado de Neutralidad es totalmente falsa.
Aunque se atreve a plantear la firma de un tratado con ventajas especiales en materia de peajes, de inmediato asegura que con ello se estaría violando doblemente el régimen de neutralidad porque su principio básico es que todos los países del mundo, independientemente de su origen, destino, armamento o carga pueden pasar por el Canal.
¿Y esa eventual violación le daría a Estados Unidos pie para hacer algo?
Bueno, ese es otro tema, en el que también hay una confusión. El artículo quinto del tratado y sobre todo la Condición 1, inclusive la Enmienda 1, hablan de que esos derechos concedidos a Estados Unidos son viables en la medida en que el Canal sea cerrado, obstaculizado o amenazado. Solamente ahí cabe una acción militar o bélica de ellos.
El tema es, y que mucha gente no lo dice —menciona Arosemena— que si bien no hay un ataque ni se ha obstaculizado el tráfico ni hay amenaza china al Canal, son ellos, Estados Unidos, los que determinan si hay una amenaza y son ellos los que determinan qué tipo de acción tomar frente a una amenaza.
Y explica: Porque el criterio que establece el tratado en todos los articulados es de la unilateralidad. Ellos, al igual que Panamá, deciden si hay una amenaza y qué acción tomar frente a esa amenaza. Eso les permite a ellos, lógicamente, decir que la presencia de China en los puertos es una amenaza.
Aquí hay que tomar en cuenta que el Anexo 2 del Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del Canal de Panamá establece las definiciones que aplican para una serie de términos. Así, en el acápite 1 del Anexo A cuando en el texto se habla del Canal “incluye el Canal de Panamá existente, sus entradas y los mares territoriales de la República de Panamá adyacentes a él, según aparece en el mapa adjunto (Anexo B) y cualquier otra vía interoceánica que pueda ser manejada total o parcialmente dentro del territorio de la República de Panamá, sus entradas y los mares territoriales adyacentes a la misma en cuya construcción o financiamiento participen o hubieren participado los Estados Unidos de América”.
Sobre la posibilidad de acordar un Montería2 o adoptar un protocolo para el tema de los peajes —como lo plantea Tapia—, Arosemena señala que lo que propone Tapia él lo podría entender como la opción de un pacto de defensa militar del Canal. “Si se pensara en un nuevo texto, en un nuevo documento relativo específicamente a la presencia militar de Estados Unidos, o a la defensa del Canal, y que esas naves que actuarían en esa defensa no pagarían peajes, pues quizás pudiera ser como una salida salomónica”. Ahora, advierte que en la Condición 2 o Reservarum, como también se le conoce, el tratado de neutralidad dice que nada impide que Panamá y Estados Unidos pudieran concertar acuerdos militares posterior al 31 de diciembre de 1999 para la protección y defensa del Canal.
Entonces, si le pregunto qué solución tenemos en este conflicto, que es real, porque el señor Trump no va a cesar en su intención de paso gratuito y que China se aleje de los puertos, de que hay una amenaza real, y lo dejaron claro Mauricio Claver-Carone y Marco Rubio en sus entrevistas esta semana, nuevamente... ¿Qué opciones tiene Panamá?
“Si me pone en un callejón sin salida, yo le diría que la única solución de Panamá es violar el Tratado de Neutralidad, violar la Constitución, violar la ley orgánica de la ACP, violar el derecho internacional, es decir, Panamá estaría violando todo, toda la normativa internacional para complacer los apetitos expansionistas y personales de este señor. No, no hay otra dentro del marco jurídico o legal. No cabe ninguna solución ni política porque esto sería un suicidio político para este gobierno”, concluyó Arosemena.
Otras opiniones
El abogado Rodrigo Noriega aportó recientemente lo que denominó una opción jurídica para atender los planteamientos de Estados Unidos. Dijo que podría explorarse es un acuerdo binacional de cooperación en seguridad marítima, navegación y pesca, y que este acuerdo debería suscribirse como un mecanismo de apoyo técnico y colaboración para promover los fines que el Estado panameño necesita cumplir en esas materias. Así, dice Noriega, el servicio de guardacostas y la marina de Estados Unidos podrían proveer al Servicio Nacional Aeronaval (Senan) entrenamiento en combate al narcotráfico, búsqueda y rescate, y vigilancia de la pesca y la navegación. Además, podrían apoyar a Panamá en el control de la flota mercante que lleva su pabellón.
Consultado para este artículo, Noriega manifestó que, siempre y cuando no se toque el Tratado de Neutralidad, no debería haber problema. Si se modifica el tratado, añadió, es posible que muchos países de los 40 que firmaron decidan no apoyar esa reforma y, además, el gobierno de Trump podría pedir concesiones muy inconvenientes para Panamá.
“La idea de un Montería 2.0 es bastante parecida a lo que propuse; esa solución evita tocar el Tratado de Neutralidad”, añadió.
Un análisis político
Luis Aguirre Gallardo, diplomático de carrera y exrepresentante de Panamá ante la ONU, ve el accionar de Trump como parte de su estrategia de “nube de humo” (smoke screen). Relata que sus ataques a Panamá, como su interés de comprar Groenlandia y cambiar el nombre del Golfo de México, se produjeron 12 horas después de su “estrepitosa caída como líder de los congresistas republicanos”, ya que, el 20 de diciembre de 2024 falló en su intento de evitar la aprobación del último presupuesto de la Administración Biden.
Trump busca fama, dinero, poder por encima de quien sea; mintiendo a diestra y siniestra. Es conocido por eso en las Procuradurías de Nueva York y Georgia.
Luis Aguirre Gallardo, exrepresentante de Panamá ante la ONU
Ese día, remarca, a pesar de todo el lobby efectuado por Elon Musk, 12 republicanos votaron junto a los demócratas en favor de Joe Biden. Para Trump y su ego, afirma, esa fue una enorme catástrofe y derrota, y para evitar los titulares durante varias semanas decidió montar la pantalla de humo que tan buenos resultados le da.
Aguirre expresa que la forma en que se expresa Trump indica que no le interesa saber de la neutralidad y que lo que pide va precisamente en contra del concepto histórico de ese término. “Bien dijo Mulino que Trump habla usando términos que eran típicos de Teddy Roosevelt, 100 años atrás. La forma en que se expresa es un acto de agresión verbal, una amenaza a la paz según lo contemplado desde 1945 en la Carta Constitutiva de las Naciones Unidas”.
Advierte que Trump no ha pedido nada en específico, que su Secretario de Estado, Marco Rubio, dijo que quiere a los chinos fuera y que, con la escenografía montada durante la visita de Rubio el 2 y 3 de febrero, quien gana es Trump que queda como el héroe que saca a Panamá de la Ruta de la Seda, que rescata a Panamá de caer en manos de Beijing. “Trump puede decir ahora ‘Mulino lo hizo porque yo se lo ordené’. Eso es ver el cielo para todos los que creen en él allá en el Norte y acá... Así, Trump inventó la rueda de nuevo”, concluyó Aguirre Gallardo.
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Desde el desplante hecho por Trump a Mulino el 7 de febrero, nada se había hablado de la cancelación de la llamada entre el mandatario panameño y su homólogo estadounidense hasta este jueves 13 de febrero. En su rueda de prensa semanal, Mulino informó que “el miércoles envió a un ‘enviado personal’ a Washington”. No reveló el nombre del emisario pero indicó que le entregaría un informe esa misma tarde o el viernes en una reunión.
Ese 7 de febrero, desde la Cancillería se informó que el aplazamiento obedeció a cambios de última hora en la agenda del mandatario estadounidense, de acuerdo con lo informado por funcionarios de la Casa Blanca al Ministerio de Relaciones Exteriores panameño. En su comunicado, la entidad también manifestó a la prensa local que coordinarían una nueva fecha para la llamada. Algo que no ha sucedido.
“El presidente Mulino ha sido criticado por no permitir ser aconsejado por ‘expertos’. Sus declaraciones antes de la supuesta llamada de Trump parecieron convencer a los asesores de Donald Trump de que está listo a confrontarlo (...) A veces la vida le brinda a alguien la oportunidad de lucirse. Es la oportunidad de Mulino”, destacó el exdiplomático.
