El proyecto de ley 1031 que impulsa el Gobierno Nacional ha generado un rechazo general por parte de la población toda vez que busca derogar la Ley de Transparencia y aprobar, en su lugar, un nuevo modelo que termina obstaculizando y burocratizando las solicitudes de acceso público a la información, especialmente en el manejo de los fondos públicos.
El gobierno hizo público un comunicado hoy, lunes 4 de septiembre, en el cual hace justifica el proyecto 1031 y la mecánica utilizada.
A fin de contextualizar la posición gubernamental frente a los hechos que ha podido recabar este medio hacemos el siguiente análisis de dicho comunicado:
1- Los primeros tres párrafos del comunicado hacen referencia al compromiso adquirido por el entonces candidato presidencial Laurentino Cortizo con el llamado “Reto a la Transparencia” de reforzar la Ley de Transparencia (6 de 2022). Según indica el documento al ganar las elecciones se dispusieron a revisar dicho cuerpo legal para “buscar espacios de mejora” para “reforzar la transparencia, el acceso a la información pública y la prevención de la corrupción”. El documento añade: “De este modo se socializó con distintos sectores de la ciudadanía y de la sociedad civil unas propuestas de mejoras a la ley que recibieron múltiples comentarios”.
El proyecto presentado no responde al “Reto a la Transparencia”. En enero de 2019, antes de las elecciones generales de mayo, el Capítulo Panameño de Transparencia Internacional (TI Panamá), lanzó el #RetoTransparencia2019 a los candidatos presidenciales, reto asumido por el hoy presidente Laurentino Cortizo e incluido en su plan de gobierno. Dicho compromiso pedía tres cosas en cuanto al marco normativo de la Ley de Transparencia:
- Actualización de leyes del Tribunal de Cuentas y Autoridad de Transparencia.
- Cumplimiento de Ley de Transparencia en la gestión pública, en materia de acceso a información sobre utilización de recursos del Estado y consulta ciudadana en obras a ser realizadas con fondos públicos, usando las Auditorias Sociales como mecanismo de monitoreo ciudadano del uso de recursos y bienes públicos.
- Cumplir y reforzar la Ley de Transparencia, que regula el derecho de acceso a la información pública en el país.
(Ver: #RetoTransparencia y su cumplimiento aquí: www.retotransparencia2019.org)
En el primer semestre del año 2020, al inicio de la pandemia, Antai solicitó enviar por medio de correo electrónico opiniones en cuanto a la Ley de Transparencia y la ley de Antai, Ley 33 del 25 de abril de 2013. En ese momento, diversas agrupaciones advirtieron por escrito que, de considerarse alguna modificación, cualquier cambio debía tener presente:
Que no podría incluir ningún retroceso ni desmejora a la legislación actual.
Que ningún ente del Estado, funcionario o actor privado que maneje fondos públicos, pueden quedar exento de cumplir con la publicación de la información pública o de interés colectivo.
Que las propuestas debían contener claras y eficientes protecciones para los solicitantes de acceso a la información pública, contra represalias por parte de funcionarios o ex funcionarios.
Que cualquier propuesta que sea llevada a la Asamblea Nacional debe haber sido producto de una amplia consulta ciudadana donde no haya habido discriminación por falta de acceso a internet o a equipos tecnológicos
Sin embargo, con el proyecto de ley 1031, el gobierno parece haber ido en una dirección opuesta:
La Antai, un ente dependiente del Ejecutivo, no se actualiza ni se mejora ni se refuerza la independencia ni la imparcialidad de la institución. Sigue siendo una institución política, que no contiene las estructuras mínimas que establece la ley modelo 2.0 de la OEA para acceso a la información pública para garantizar su independencia.
Lo que es peor, el proyecto de ley 1031 deroga la ley de Transparencia actual, y en lugar de reforzar los mecanismos para hacer valer el derecho sustantivo, cuando una información de naturaleza pública sea negada, debilita esos mecanismos.
Es paradójico, que el proyecto de ley contenga en sus primeras secciones principios y definiciones, que el mismo proyecto de ley hará muy difíciles de hacer cumplir.
2- El Comunicado señala que debido a la pandemia se frenó el proceso de consulta hasta finales de 2022, cuando se contactó a la Unesco a quienes se les solicitó “acompañamiento”. Sin embargo, el siguiente párrafo alega que se llevaron “consultas puntuales cara a cara con la sociedad civil” y con estos insumos se elaboró el proyecto de ley 1031.
Aunque el comunicado menciona “algunas consultas puntuales cara a cara con sociedad civil”, organizaciones de sociedad civil que hacen parte del Foro Multisectorial de Gobierno Abierto denunciaron que Antai pretendiera que una sola reunión, el 7 de marzo de 2023, se considerara como consulta, cuando ni lo presentado, ni el tiempo, ni el contexto de la reunión podía generar una consulta real.
Debido a lo anterior, el 21 de abril de 2023, la Comisión Nacional para el Gobierno Abierto de Panamá, publicó una nota aclaratoria en la que señalaban que “en el contexto pre-electoral y ante los retrocesos en el tema de acceso a la información pública de los que el país ha sido testigo en los últimos tres años, nos parece desafortunada la presentación de un proyecto de ley que ha sido trabajado unilateralmente por parte de la Autoridad y más aún que se haga referencia a un consenso que no conocemos”.
https://www.libertadciudadana.org/comunicado/aclaracion/
3- Los párrafos 5 y 6 del comunicado oficial, hacen énfasis en que la Ley de Transparencia se quedado obsoleta y resalta la necesidad de crear una nueva ley cuyo proyecto a juicio del gobierno es “mucho más avanzada en la materia que la vigente”.
El proyecto presentado no es mejor ni más avanzado que la ley actual. Como se ha dicho anteriormente, las autoridades alegan que el proyecto 1031 usa como base la ley modelo 2.0 de la OEA. Pues bien, con un análisis de la misma queda en evidencia que han tomado sus principios y definiciones, pero se omite la piedra angular del mismo: que el “órgano garante” -es decir la Antai- sea independencia e imparcialidad del órgano ejecutivo. La estructura actual de Antai es lo opuesto a esas mejores practicas internacionales, y el proyecto de ley 1031 le otorga funciones que usurpan la competencia jurisdiccional que hoy es del Órgano Judicial.
4- El párrafo 7 del comunicado señala que el proyecto 1031 “está estructurado de una manera que no queda duda de que es pública toda la información en poder de personas naturales o jurídicas que administren o gestionen fondos o recursos de orígenes públicos, excepto la que ha sido clasificada como confidencial o reservada y por un tiempo definido”. Y luego hace referencia a las definiciones y conceptos que grantizarían el cumplimiento de la norma de “forma cabal”
A pesar de que Antai aduce que la propuesta está estructurada de una manera que no queda duda de que es pública toda la información que no ha sido previamente clasificada como confidencial o reservada y por un tiempo definido, precisamente una de las omisiones más importantes del proyecto de ley es no presentar concurrentemente una reforma a la ley 81 de 2018 de datos personales que acabe con la falsa tensión generada en la práctica entre los dos principios. Paradójicamente, es la propia Antai que con la llegada del actual gobierno ha obstaculizado la entrega de información publica sobre el uso de fondos del Estado so pretexto de proteger “datos confidenciales” de los beneficiarios dichos recursos.
Otro ejemplo, aún más grave, en que este diario ha sido víctima de la aplicación equivocada de la ley, en el caso de la multa impuesta por la Antai, por publicar una foto de Benicio Robinson, un funcionario público y figura política en ejercicio de sus funciones.
5- El octavo párrafo del documento hace referencia a los “sujetos obligados”, a la “simplicidad” de las solicitudes de información, poniendo “en el centro al ciudadano como nunca antes en nuestro ordenamiento jurídico”.
Lo que Antai caracteriza como un avance, diluir la responsabilidad personal de los funcionarios por información que custodian -como lo establece la ley actual- y que sean reemplazados por un nuevo funcionario, oficial de transparencia, en cada institución, va a crear un entramado burocrático adicional, que traerá más abultamiento de la planilla estatal. Este cambio de responsabilidades traerá un descenso en la cultura de transparencia gubernamental, porque va sumado a la casi desaparición del régimen sancionatorio de los funcionarios que no entreguen la información. Organizaciones de la sociedad civil estiman que este nuevo proceso podría traer como consecuencia la contratación de unos 5 mil nuevos funcionarios a nivel nacional.
6- Según los párrafos 9 y 10, la información sería entregada de forma “abierta y transparente toda la información disponible no clasificada previamente como confidencial o reservada, a través de un catálogo amplio y detallando los aspectos que se deben publicar contantemente”, además que según se indica el proyecto incluye una “descripción precisa del régimen de excepciones a la entrega de información”, cerrando de esta forma la puerta a la discrecionalidad. El proyecto además define los conceptos y alcances de “prueba de daño y del test de interés público”
La Ley de Transparencia actual ya contiene un listado o catálogo de informaciones que deben ser publicadas por transparencia proactiva. El proyecto de ley sin embargo sí añade elementos al listado a pesar de que vuelve a poner en manos de la discrecionalidad de la Antai (un ente político adscrito a Ejecutivo) determinar si la información es de naturaleza pública o reservada o confidencial, ya que las pruebas a efectuarse serán dirimidas en última instancia por la misma Antai.
7- En el párrafo 11, se identifica como la “entidad rectora y garante” del cumplimiento de la ley de transparencia a la Antai, “sin perjuicio del acceso a la judicatura para compeler a los servidores públicos omisos en cumplir” con dichas disposiciones.
Varias organizaciones de la sociedad civil organizada han denunciado que si bien la Antai aduce proponer las mejores prácticas internacionales no parece tener el mínimo interés en un cambio de estructura de la institución que garantice la independencia de la misma. Según los organismos reclama para sí poderes administrativos y cuasi judiciales pero no incluye las mejoras que garantizarían la confianza y la independencia institucional. Es una actuación de omisión conveniente, paralela con la de no haber realizado una consulta ciudadana amplia e inclusiva, concluyen.
David Montenegro, exdirector de la Carrera Administrativa (2014-2019), indicó que una de las primeras decisiones de este Gobierno al llegar a la Presidencia de la República fue la de suspender, el 9 de julio de 2019, los concursos relacionados con la carrera administrativa, lo que dejaba el camino abierto para nombramientos políticos.
Eso incluyó a entidades como la Antai, en la que varios de los funcionarios que estaban ahí en mayo de 2019 fueron removidos, y ahora la institución está poblada por nombramientos de personas afines al partido en el poder, es decir, el Partido Revolucionario Democrático.
Montenegro recordó que en su gestión se impulsó la Ley 23 de 2017, la cual establecía un sistema de concursos, evaluaciones de desempeño y acreditaciones, sin embargo, la actual administración suspendió los concursos.
8- Finalmente, el párrafo 12 del comunicado objeto de este análisis señala como el ente idóneo para mejorar la redacción del proyecto de ley 1031, al Órgano Legislativo quien está facultado para llevar a cabo consultas con los sectores que manifiesten interés. Al tiempo que recuerda la disposición del Ejecutivo para colaborar para “lograr una mejor gestión pública con plena participación ciudadana”.
La Antai no es una entidad independiente, sirve a órdenes del Ejecutivo y como tal no tiene la imparcialidad para ser ente garante y asumir competencias del judicial, por lo que piden el retiro del proyecto de ley 1031 del Legislativo. Sin embargo, al tiempo que que se llevan a cabo consultas en la subcomisión de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Nacional, diputados de esa instancia ya han manifestado que el proyecto será discutido y aprobado conforme les ha sido encomendado por el Ejecutivo y, así la Antai seguirá siendo juez y parte y precisamente la discrecionalidad ocupará el papel de la legalidad.
Elsa Fernández, operadora política
En el programa De Frente con Sabrina Bacal, la abogada Lina Vega Abad, presidenta de la Fundación para la Libertad Ciudadana, capítulo panameño de Transparencia Internacional, señaló que “no tenemos un funcionariado técnico profesional que permanezca gobierno tras gobierno, sino que hay barrería, se pierde la experiencia, la información entonces le preguntas [al o la nueva funcionaria] usted me puede dar la información y no sabe ni siquiera qué es la Ley de Transparencia (…) en estos momentos la (jefa de la) Antai es una operadora política, (la Antai) no es una institución de control, no es una institución independiente. Ella (Elsa Fernández, directora de la Antai), fue candidata a diputada por el PRD, hace unos años renunció del partido para ser adjunta de la Defensoría del Pueblo y hoy está manejando la Antai de forma política”.
Adicionalmente, Fernández fue diputada suplente por el PRD durante el quinquenio 2009 - 2014; funcionaria del Ministerio de Gobierno durante la administración del expresidente Martín Torrijos y además es conocida su cercanía con el diputado y presidente de dicho colectivo, Benicio Robinson.
