La Ley 351 del 22 de diciembre de este año llega como un regalo adelantado a la clase política y al ego del actual contralor general Gerardo Solís. En vez de fortalecer la institucionalidad de la Contraloría General de la República (CGR), se ha fomentado la complicidad burocrática y la creación de un incentivo para malversar las finanzas públicas.
Esta ley no era necesaria para proteger los bienes públicos o para mejorar las finanzas del Estado. La norma jurídica en cuestión abre las puertas de par en par a los negociados, el manejo irresponsable del presupuesto y la impunidad en materia de la jurisdicción de cuentas y de los peculados.
La estructura del mal
La Ley 32 de 1984, norma orgánica de la CGR, fue la que permitió que contralores como Rubén Darío Carles, Alvin Weeden y Federico Humbert pudieran hacer importantes auditorías e investigaciones desarrolladas de forma institucional y autónoma por el personal de la CGR. Igualmente, la Ley 32 permitió detener algunos abusos contra los fondos públicos, al negar el contralor el debido refrendo a decisiones políticas o contrataciones cargadas de cuestionamientos.
Si algún problema hubo con esta facultad de los contralores, fue que la usaron muy poco y de forma muy discrecional. Ahora con la Ley 351 de 2022, aumenta la discrecionalidad del contralor, disminuye la independencia de los fiscalizadores de la entidad y se le quitan los grilletes a los funcionarios en materia de control del gasto público.
Por ejemplo, en el artículo 7 de la Ley 351 se establece que los jefes de las unidades de la CGR en entidades estatales y gobiernos locales, tendrán las atribuciones que les asigne el contralor. Ya no tienen que velar por la probidad del gasto público ni cuidar la corrección de las contrataciones, sino hacer lo que el jefe dice. Con este artículo, se puede dar la situación que dos funcionarios de igual rango de la CGR, asignados a entes similares, tengan atribuciones distintas.
Otro absurdo es el que contiene el artículo 14, que modifica el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 32 de 1984, que en su tercer párrafo dice que los funcionarios de la Contraloría que actúan en el ejercicio del control previo o posterior de la CGR, no serán considerados empleados de manejo. Con este plumazo se les exime de la responsabilidad que tienen estos funcionarios por aprobar, inspeccionar, fiscalizar, validar o verificar una actuación con los fondos públicos. Ahora, solo empujan papeles, sin consecuencia alguna por el contenido de esos papeles.
Un pulpo burocrático
En el artículo 22 de la Ley 351 de 2022 se adiciona el numeral 16 al artículo 11, que establece un blindaje para los auditores internos del sector público que hayan sido “capacitados y certificados” por la CGR. Estos funcionarios no pueden ser despedidos sin el visto bueno del contralor. La función de auditoría interna es esencialmente diferente a la de auditoría externa que hace la Contraloría. Al neutralizar a los auditores internos, la Contraloría se asegura no la independencia de estos funcionarios, sino su dependencia hacia el contralor de turno.
Además, el contralor asume funciones propias de las entidades del Órgano Ejecutivo, el Órgano Judicial, el Tribunal Electoral, el Ministerio Público y otras. Incluso la propia Presidencia de la República no podría despedir a un auditor interno sin el permiso del contralor.
En el artículo 31 se modifican y agregan literales al artículo 55 de la Ley 32 de 1984. En el nuevo literal “f” hay una joya, que establece como atribución del contralor que: “Los informes de auditoría e investigaciones serán aprobados o cerrados y archivados por el contralor general, según a su criterio corresponda”. Esto significa que el contralor de turno podrá cerrar las investigaciones que le incomoden y, al ordenar su archivo, le garantiza impunidad total a sus protegidos.
Por su parte el artículo 40 de la Ley 351 de 2022 adiciona el artículo 76-B a la Ley 32 de 1984. En este nuevo artículo se le da un blindaje al personal de la Contraloría de la siguiente manera: “Las actuaciones de los funcionarios de la Contraloría General de la República en el ejercicio del control previo y posterior hacen fe pública, por lo que están exentos de responsabilidad civil, penal y patrimonial, mientras que el acto fiscalizado no sea declarado contrario a la Constitución Política y a la ley por los tribunales competentes y se demuestre que se realizó con dolo”.
En ese artículo 40, se ha modificado implícitamente el Código Penal, ya que en el delito de peculado culposo, cuando una persona, por su negligencia o descuido, permite que otra se aproveche de los bienes públicos, quedan excluidos los mencionados funcionarios de la Contraloría. Así, si un fiscalizador tiene la duda de que el gasto público que tiene que vigilar se está realizando mal, no tiene responsabilidad alguna, si lo respalda. Habría que probar ante la justicia que tuvo la intención de que se afectara al fisco para poderlo condenar por este crimen. Más allá de esta carta blanca, lo contenido en el artículo 40 desnaturaliza por completo la razón de ser de la Contraloría: si sus funcionarios de línea no pueden ser responsables por los atracos de los fondos del Estado, el país ha sido entregado a la corrupción.
Como las desgracias no vienen solas, el artículo 41 de la Ley 351 de 2022 modifica al artículo 77 de la Ley 32 de 1984, para terminar de desbaratar la institucionalidad de la CGR. En este artículo se establece que si la entidad niega el refrendo a una orden de pago, el funcionario responsable de esa orden puede llevarla a Consejo de Gabinete o a su junta directiva para obtener el visto bueno. De conseguirlo, la Contraloría tiene que refrendarlo. De esta forma se sustituye el “pago por insistencia” cuando la Contraloría se resistía a refrendar dicho desembolso, para tener ahora un “pago por impotencia”: aquel en que la Contraloría debe refrendar un acto, porque otra entidad decidió que así fuera.
Bastan estos ejemplos para demostrar que la intención detrás de la Ley 351 es abrirle la puerta al año de Hidalgo, para que los políticos se aprovechen de los fondos públicos, blindando a los funcionarios de la Contraloría para que miren hacia otra parte. Este es un obsequio que Panamá no se merece.
Existe la esperanza de que la Corte Suprema de Justicia acoja una demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Ernesto Cedeño contra tres artículos de la Ley 351 de 202. Sin embargo, debe ser una primerísima prioridad para un nuevo gobierno, derogar esta ley y restablecer la integridad en el proceso de auditoría, control previo y posterior, y en las investigaciones que debe hacer la Contraloría para proteger los bienes de todos los panameños.
