¿Por qué es inconstitucional el relleno de Amador?

El anunciado proyecto de rellenar 50 hectáreas de fondo de mar contiguo a la Calzada de Amador, para desarrollar edificaciones e instalaciones turísticas y de alto valor inmobiliario, incluyendo dos islas artificiales, sería inconstitucional, al privatizar bienes de uso público que son inalienables.

A esta conclusión se puede llegar con el análisis del marco normativo contenido en la Constitución Política de la República de Panamá. Así, el artículo 258 regula esta materia de la siguiente forma:

“Artículo 258. Pertenecen al Estado y son de uso público y, por consiguiente, no pueden ser objeto de apropiación privada: [...] 4. El espacio aéreo, la plataforma continental submarina, el lecho y el subsuelo del mar territorial”.

El relleno marino que se pretende realizar en Amador infringiría directamente la norma anteriormente citada, dado que el lecho marino es propiedad del Estado y es inalienable. Esto debería ser suficiente para declarar caso cerrado, pero es necesario revisar la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) sobre esta materia, para entender las posibles “confusiones” sobre el tema.

La rayuela jurisprudencial

Desde el 30 de diciembre del año 2004, la CSJ, en un fallo de inconstitucionalidad con la ponencia del magistrado Virgilio Trujillo López, declaró inconstitucional una norma legal que permitía enajenar, por vía relleno de fondo de mar, un bien de uso público, para hacer islas artificiales. En un fallo de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de 18 de julio de 2019, con la ponencia del magistrado Abel Zamorano, se declaró nulo un acto administrativo que permitió el establecimiento de las islas artificiales frente a Punta Pacífica. Finalmente, en un fallo de inconstitucionalidad del 13 de mayo de 2021, con la ponencia de la magistrada Maribel Cornejo Batista, se declaró inconstitucional una norma legal que permitía que por vía de concesión administrativa, el Estado pudiera enajenar bienes de uso público para que, por medio de rellenos, se hicieran terrenos sujetos a la apropiación privada, en especial islas artificiales. Este fallo es el más relevante, ya que establece el principio jurídico vigente.

Igualmente, la CSJ se ha pronunciado en sentido contrario mediante un fallo de una acción de inconstitucionalidad del 11 de diciembre de 2006, con la ponencia del magistrado Alberto Cigarruista, que declaró que era constitucional que el Estado autorizara, por vía de rellenos de fondo de mar, la creación de fincas o terrenos susceptibles a la apropiación privada, en este caso, islas artificiales. Este fallo volvió a decidir una controversia que había sido resuelta por la decisión del año 2004 arriba mencionada, lo que infringió el principio de cosa juzgada. Igual criterio siguió la CSJ en un fallo de un amparo de garantías constitucionales del 26 de diciembre de 2017, con la ponencia del magistrado Jerónimo Mejía, en el que se sostiene que es constitucional una resolución del Consejo de Gabinete que concesionó fondo de mar para un relleno que luego sería sujeto a apropiación privada.

Para cualquier observador o parte interesada, las decisiones ambivalentes de la CSJ dejan un mal sabor de boca, de inseguridad jurídica y de confusión sobre este tema. Aparte de ciertas controversias procesales que pudieron influir en las decisiones antes mencionadas, es necesario entender la fuente de la divergencia.

En el Derecho hay una máxima que enuncia: “Lo accesorio sigue la suerte de lo principal”. Aunque no siempre esta máxima es aplicable a las controversias jurídicas, es precisamente en esta categoría de casos sobre los bienes del Estado que tiene mayor sentido. Si se considera que un bien de uso público no se puede traspasar a un particular y este bien es modificado por vía de un relleno o medida similar, entonces, a pesar de la modificación, el bien seguiría siendo de uso público. De lo contrario, todos los bienes de dominio público del Estado, es decir de todos los panameños y panameñas, están expuestos a la apropiación privada.

Se debe diferenciar entre las dos grandes categorías de bienes del Estado. Existen los llamados bienes patrimoniales del Estado, como autos, terrenos y edificios, y también existen los denominados bienes de uso público, como el espacio aéreo, el mar territorial, el lecho marino y las áreas protegidas, que no están sujetos a la apropiación privada. Esto no significa que quedarán sin explotación o actividad económica alguna, sino que el Estado tendría que ser su promotor.