Cuando el 21 de julio pasado el presidente Laurentino Cortizo anunció que pediría a la Asamblea Nacional (AN) derogar las dos últimas leyes de incentivos fiscales al sector turístico, la reacción ciudadana fue la de alguien que quiere alegrarse pero desconfía. Para entonces, 39 proyectos contaban con el aval de su gobierno para construir hoteles por un total de $2,967 millones. Una decena de estos tenían el visto bueno de la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) para emitir instrumentos y había algunos a punto de cotizar en el mercado.
Un mes después, la AN dio la primera pista de su reticencia a la solicitud del Ejecutivo, al recibir a empresarios que se verían “afectados” por esa petición. Enseguida, el diputado Melchor Herrera (PRD) presentó una nueva iniciativa para hacer lo mismo que el gobierno de su partido pretendía derogar: devolver a los empresarios el monto -total o parcial- de lo que inviertan en la construcción de hoteles fuera de los límites de la ciudad de Panamá.
Es el tercer proyecto presentado en tres años para conseguir que el Estado termine financiando las inversiones de algunos grupos empresariales. ¿Por qué insisten en ignorar la solicitud de derogatoria, pese a la marea de críticas a la norma?
“Es una herramienta importante para combatir la pobreza y un impulso al plan maestro”, dijo el administrador de la Autoridad de Turismo de Panamá (ATP), Iván Eskildsen. “Lo hace Costa Rica”, alegó el presidente de la AN, Crispiano Adames (PRD) durante uno de los debates. Y el colega de su bancada Ariel Alba apuntó al empleo: “Las bolsas de comida y el bono solidario no cambian la calidad de vida, las fuentes de empleo sí”, dijo.
Un análisis de los 39 proyectos certificados por la ATP muestra que están equivocados. La mayoría no se localiza en los corregimientos más pobres del país ni en los polos de desarrollo definidos en el plan maestro de turismo. Además, los empleos directos no alcanzarían las cifras que anuncia la AN y Costa Rica ya no financia este tipo de construcciones.
Historia de una insistencia
La idea de promover una actividad con peso propio en el producto interno bruto (PIB) nacional mediante beneficios fiscales no es nueva ni es exclusiva de Panamá. Desde 2012, la Ley 80 otorga exoneraciones fiscales a la importación, de inmuebles sobre los terrenos y de la renta, por un plazo de 5 a 10 años. El plazo vence ahora y las nuevas movidas lo extienden.
La Prensa consultó a la Dirección General de Ingresos (DGI) y a la ATP sobre cuánto representó eso para el Estado en millones de dólares, pero no hubo respuesta. El diputado panameñista Hugo Méndez calculó en una sesión legislativa que estas exoneraciones ascienden a “más de $1,250 millones”, y que las recibieron “solamente 15 empresas”.
¿Cómo benefició la Ley 80 a la actividad turística? Tampoco hay estadísticas directas. Los indicadores muestran que, de 2006 a 2011, el promedio de ocupación hotelera fue del 60%. A partir de ahí, hubo más hoteles pero menos camas con gente: 56% en 2014 y 52% en 2015.
La Ley 122 vino a modificar esa norma a principios de la gestión Cortizo, en diciembre de 2019, en sesiones extraordinarias de la AN. Entonces comenzó la historia de una insistencia que asombró hasta el propio sector hotelero e incluyó dos leyes –122 y 314–; dos demandas de inconstitucionalidad con el aval del procurador y un intento de veto sellado en la mesa del diálogo nacional tras las protestas de julio pasado, ignorado por los diputados. Ahora hay un tercer proyecto en la AN para sostener el mismo privilegio: miles de millones de dólares a los que renunciaría el Estado para financiar negocios privados.
La mecánica para hacerlo es indirecta y, simplificada, es la siguiente: los interesados registran una empresa en la SMV –lo hicieron 9 para 25 hoteles–; ofrecen las acciones en la Bolsa de Valores y, a quien las compra –es decir, el inversionista– el Estado le devuelve el valor de lo que pagó, eximiéndolo de impuestos. O sea, deja de recaudar.
En esa maniobra, cada panameño aportaría unos $750 para mejorar los negocios de un puñado de empresarios. Son $2,967 millones entre los certificados hasta este momento. La cifra representa 40 veces más el presupuesto de la ATP, la encargada de promover el turismo en Panamá.
Defensa engañosa
La carrera por disfrazar un privilegio hizo que los diputados se justificaran con vaticinios de “empleomanía”, “seguridad jurídica” y la “reactivación post pandemia”. Y que también lo hace Costa Rica, como dijo Adames.
Costa Rica ofrece incentivos deducibles de impuestos, pero ya no contempla créditos fiscales específicos para construir hoteles. Los tuvo en la primera etapa del desarrollo turístico, hacia finales de la década de 1980, cuando no había y se necesitaban -aquí se harán en distritos con hospedajes en una abrumadora mayoría-. Sí tiene una ley bastante parecida a la 80 de 2012 de Panamá. Aunque menos generosa y con más requisitos.
Exime a actividades de ciertos impuestos, crea un programa de créditos en el banco nacional y descuentan de impuestos a las empresas los fondos que destinen para pagar las vacaciones de los empleados. Entre los requisitos hay pocas diferencias excepto una: las empresas deben tener aprobado un estudio económico y presentar un informe anual, indicando el uso y destino de los bienes exonerados.
Aquí los beneficios que se prometen son muchos, pero no hay evidencia de cuáles son. “No tenemos estudios”, dijeron a La Prensa fuentes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Su titular, Héctor Alexander, no habla en público del asunto pero a puertas cerradas se opone. La Contraloría tampoco aportó informes.
En la ATP tampoco hicieron cuentas. En cambio, ofrecen un estudio realizado por encargo de la Red Cecom, relacionada a alguno de los promotores. Se titula ‘Impacto económico de la ley de incentivos fiscales al turismo’ y, en resumen, vaticina más inversiones, más empleos y más desarrollo, en sintonía con los discursos de los interesados. En la página siete, luego de repasar un informe de CEPAL/Oxfam, acepta que los “créditos tributarios relacionados con el costo de la inversión aún están ausentes en varios países de América Latina”.
Para defender el segundo proyecto -Ley 314-, Adames aceptó cuán insólita fue la aprobación del anterior: “¿Cómo fue posible que en sesiones extraordinarias nosotros pasáramos un proyecto de esa envergadura; fuera sancionado por el Ejecutivo y fuese reglamentado sin presentar los informes respectivos [del MEF] y los probables perjuicios que pudiese acarrear al presupuesto en este país?”, dijo en un debate en abril de 2022.
Y aunque ahora una de las banderas que levantan los legisladores para justificarse es la crisis por la pandemia, la primera ley de incentivos fiscales se aprobó antes de la covid-19. En este marco, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) recomendó medidas enfocadas en preservar los empleos existentes, como apoyo fiscal para el pago de los salarios y contribuciones a la seguridad social. Nada de sacrificios para construir hoteles.
Muchos millones, pocos empleos
Para saber si los beneficios de este tipo superan sus costos, se pueden hacer mediciones, como la cantidad de empleos que generan o el desarrollo de regiones con poca actividad económica. “Se promueve la creación de hoteles porque cada cuarto genera de 1.3 a 1.5 empleos directos”, aseguró el proponente del último proyecto para mantener los incentivos, Melchor Herrera.
Ese es el cálculo que se hace en Estados Unidos (1.6). Pero Herrera parece haber hecho mal las cuentas sobre las inversiones en Panamá. Más de la mitad de los proyectos generaría menos de un empleo directo por habitación: 0.7 empleos en promedio, para una inversión también promedio de $362 mil por cuarto de hotel, según la información publicada por la ATP en la sección transparencia de su página web.
En total, de los 39 proyectos certificados hasta ahora hay 26 casos con menos de un empleo por habitación: el 66% del total (ver gráfico). Los cinco de Playa Escondida Beach Front estaban en ese grupo, con 162 empleos para 1,163 habitaciones. Ahora parece que serán menos: al cierre de este reportaje, los promotores dijeron a La Prensa que solicitaron a la ATP cancelar “múltiples desarrollos hoteleros”.
La sospecha es que algunos de los proyectos listados con pocos empleos son inmobiliarios, algo no contemplado en ninguna de las leyes sancionadas. También que estarían apalancándose en los incentivos fiscales para terminar obras inconclusas, disfrazadas como nuevas fases de un proyecto, tal como está permitido. ¿Vienen a desarrollar zonas postergadas?
Las zonas en cuestión
“Nuestras zonas prioritarias están asentadas sobre corregimientos identificados en el Plan Colmena, es una estrategia también de ataque a la pobreza”, dijo la subadministradora general de la ATP, Denise Guillén, en uno de los debates de los proyectos de ley en la AN. El Gobierno define ese plan como “una estrategia multisectorial que busca impulsar procesos de desarrollo territorial potenciando la política pública en áreas de pobreza y vulnerabilidad”.
La Prensa cruzó una lista de corregimientos ordenados por el Índice de Pobreza Multidimensional del PNUD con las ubicaciones de los proyectos certificados por la ATP. Los resultados muestran que en ninguno de los 90 corregimientos más pobres del país hay proyecto turístico alguno. Solo uno está entre los primeros 100 y es un megaemprendimiento en conflicto con los habitantes locales, que denunciaron a los desarrolladores ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
La mayoría de los proyectos se ubica en corregimientos que están después del puesto 300: 24 de los 39. Algunas zonas con atractivos naturales notables y niveles de pobreza de infarto como Darién, no figuran entre los proyectos certificados. Tampoco fueron privilegiados los ocho polos de desarrollo turísticos sellados en el plan maestro del que habló Eskildsen (ver gráfico).
Además, en términos estrictos no todos están en el interior con necesidad de inversiones y desarrollo, como supuestamente es el espíritu de la ley. Hay tres por $560 millones en Arraiján, parte del área metropolitana y a pocos minutos de la capital.
Los diputados también alegan sobre la seguridad jurídica y el posible impacto en la imagen internacional. Sobre lo primero, La Prensa ya ha publicado que las emisiones ya colocadas podrían pelear por su subsistencia, pero no las que están en trámite. Vinculado a lo segundo: en el extranjero los expertos se asombran más de la ocurrencia que de la derogación.
“No tenemos antecedentes de instrumentos de ese tipo en la región”, dijeron a La Prensa Javiera Arteaga y Johan Mulder, de la CEPAL.
El investigador del INCAE Business School Ronald Arce dijo a este medio que Panamá no necesitaría créditos fiscales. Arce estudió el país para el informe Índice de desarrollo de viajes y turismo 2021, del Foro Económico Mundial, y piensa que los incentivos fiscales “pueden ser elementos de buena voluntad, pero no logran lo que se desea que es atraer a los turistas”.
¿Qué necesita Panamá para reactivar el sector? “El desafío es desarrollar una identidad clara, en decir, establecer cuál es el nicho al que se quiere llegar. Infraestructura construida hay, pero el turismo no ha permeado suficiente como para mantener toda esa infraestructura”, dijo Arce.
Entonces, de nuevo: ¿Por qué hoteles, si lo que se necesita es atraer turistas y que quienes vengan, quieran volver y lo recomienden? ¿Qué es lo que sostiene esta historia de insistencia? ¿Habrá tenido que ver la reunión del diputado Raúl Pineda (PRD) con Eskildsen a instancias del ministro Consejero José Rojas Pardini? ¿O será por el vínculo de Eskildsen con el exyerno del presidente y de ambos con uno de los grupos empresariales beneficiados, como reportaron los proyectos Tierra de Resistentes y Concolón?
En los términos técnicos del sector, ¿qué movió la preferencia por una política vertical, muy dirigida hacia un sector particular, en lugar promover una horizontal en beneficio de todos?
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